معضل گرانی خانه و عدم دسترسی تمام اقشار جامعه، بزرگ‌ترین چالش هر دولتی است. حالا اگر قرار باشد راه دسترسی به همین نیاز اصلی مردم با محدودکردن ساخت‌وساز دشوارتر شود، پرسش مهمی پیش‌روی سیاستگذار قرار می‌گیرد: شهری که همچنان محل زندگی میلیون‌ها نفر است، چگونه باید به نیازهای مسکونی آنها پاسخ دهد؟ جمعیت را نمی‌توان با یک مصوبه متوقف کرد و نیاز به مسکن نیز با ممنوعیت ساخت‌وساز از میان نمی‌رود. با این حال، بهنظر می‌رسد در مواجهه با برخی مشکلات کلانشهرها، ساده‌ترین راهکار همچنان محدودکردن امکان توسعه آنهاست؛ راهکاری که شاید در ظاهر از فشار بر زیرساخت‌ها بکاهد اما می‌تواند مساله‌ای تازه به فهرست بحران‌های موجود اضافه کند. اخیرا هیات وزیران به پیشنهاد شورای عالی شهرسازی و معماری، مصوبه‌ای ابلاغ کرده که براساس آن، ساخت‌وساز در تهران و البرز، چه از مسیر توسعه افقی و چه از طریق توسعه عمودی، با ممنوعیت یا محدودیت مواجه می‌شود؛ تصمیمی که هدف آن، مهار بارگذاری جمعیتی و مدیریت فشار بر کلانشهرها عنوان شده است. با این حال، پرسش اینجاست که آیا می‌توان با محدودکردن امکان ساخت خانه، از فشار جمعیت کاست، بی‌آنکه به پیامدهای چنین تصمیمی برای بازار مسکن توجه کرد؟ در شرایطی که دسترسی به مسکن برای بخش بزرگی از خانوارها به چالشی جدی تبدیل شده، کاهش امکان عرضه واحدهای جدید می‌تواند معادله عرضه و تقاضا را بیش از پیش برهم بزند و به افزایش قیمت خرید و اجاره در این مناطق دامن بزند. به این ترتیب سیاستی که با هدف کنترل بارگذاری جمعیتی اتخاذ می‌شود، ممکن است هزینه زندگی در همین شهرها را نیز افزایش دهد.
تهران و البرز با چالش‌هایی مانند ترافیک، کمبود منابع آبی و تمرکز جمعیت روبه‌رو هستند؛ مسائلی که ضرورت رسیدگی به آنها انکارناپذیر است اما میان شناسایی یک بحران و انتخاب راه‌حل آن فاصله‌ای وجود دارد که نادیده گرفتنش می‌تواند هزینه‌های سنگینی به‌همراه داشته باشد. اگر توسعه شهری متوقف یا محدود شود اما نیاز جمعیت به سرپناه همچنان پابرجا بماند، این تقاضا به کجا منتقل خواهد شد؟ آیا شهرهای اقماری ظرفیت پذیرش جمعیت جدید را دارند و زیرساخت‌ها و فرصت‌های شغلی لازم برای زندگی در آنها فراهم است یا آنکه نتیجه چنین سیاستی، افزایش فشار بر بازار مسکن تهران و کرج و دشوارترشدن خانه‌دار شدن خانوارها خواهد بود؟
مساله فقط ساختن یا نساختن نیست، بحث بر سر شیوه مواجهه با مشکلاتی است که ریشه‌هایی فراتر از تعداد ساختمان‌ها دارند. محدودیت ساخت‌وساز، بدون برنامه‌ای روشن برای مدیریت مهاجرت، تامین زیرساخت‌ها و پاسخگویی به تقاضای موجود، ممکن است به‌جای حل بحران، صورت آن را تغییر دهد.
پاک‌کردن صورت‌مساله با ابلاغ مصوبه‌های جدید
درخصوص مصوبه جدید شورای عالی شهرسازی و معماری درباره ممنوعیت ساخت‌وساز در تهران و البرز و براساس آنچه مطرح شده، ساخت‌وساز در تهران و البرز، چه از طریق توسعه افقی و چه از طریق توسعه عمودی، ممنوع شده و شهرک‌سازی نیز در این دو استان محدود یا ممنوع خواهد بود. ظاهرا هدف از این تصمیم، مدیریت ترافیک شهری و کنترل جمعیت و… در این مناطق است.
بر همین اساس، گفت‌وگویی با بیت‌الله ستاریان، کارشناس حوزه مسکن داشتیم.
ستاریان در ابتدا گفت: «در نظام برنامه‌ریزی شهری، معمولا برای هر شهر، رشد جمعیتی مشخصی در نظر گرفته می‌شود. توسعه شهری باید به‌گونه‌ای باشد که ظرفیت تامین مسکن با نیازهای جمعیت آن شهر تناسب داشته باشد. البته ممکن است به دلایل مختلف، محدودیت‌هایی برای توسعه شهری در نظر گرفته شود برای مثال، مساله ترافیک یا کمبود منابع آبی می‌تواند به‌عنوان یکی از دلایل محدودیت ساخت‌وساز مطرح شود. با این حال نمی‌توان گفت که محدودیت ساخت‌وساز صرفا به بخش مسکونی مربوط است زیرا این محدودیت‌ها ممکن است بخش‌های تجاری و سایر کاربری‌ها را نیز دربر بگیرد. برای مثال، اگر مساله کمبود آب در تهران مطرح باشد و منابع آبی موجود پاسخگوی نیازهای شهر نباشد، ممکن است این موضوع به‌عنوان دلیلی برای محدود کردن ساخت‌وساز مورد توجه قرار گیرد. مساله اما این است که به‌جای حل معضل اصلی، گاهی از حل آن ناتوان می‌مانیم و به تصویب قوانینی روی می‌آوریم که خودشان پیامدهای منفی و مشکلات تازه‌ای ایجاد می‌کند. در واقع، به‌جای آنکه ریشه مشکل را برطرف کنیم، با اعمال محدودیت‌هایی که تبعات اقتصادی و اجتماعی دارند، زمینه بروز بحران‌های دیگری را فراهم می‌کنیم.
برای مثال، اگر ساخت‌وساز در تهران و البرز محدود شود و اجازه توسعه در این مناطق داده نشود، باید به این نکته توجه کرد که جمعیت این شهرها همچنان در حال تغییر و رشد است. ممکن است بتوان با سیاستگذاری مناسب، روند مهاجرت به این شهرها را مدیریت کرد اما نمی‌توان به ساکنان فعلی گفت که دیگر در این شهرها زندگی نکنند یا برای خرید مسکن به شهر دیگری بروند.
فرض کنید فردی در تهران زندگی می‌کند و فرزندانش نیز در همین شهر بزرگ می‌شوند. آیا می‌توان به آنها گفت که به‌دلیل ممنوعیت ساخت‌وساز، امکان خرید خانه در محل زندگی خود را ندارند و باید به شهر دیگری نقل مکان کنند؟ چنین سیاستی در عمل با واقعیت‌های زندگی شهری سازگار نیست.
از سوی دیگر، وقتی عرضه مسکن در شهری مانند تهران محدود شود در حالی که تقاضا همچنان وجود دارد، طبیعی است که فشار بر بازار مسکن افزایش پیدا کند. در چنین شرایطی قیمت مسکن می‌تواند با افزایش بیشتری مواجه شود بنابراین محدودکردن ساخت‌وساز ممکن است به ایجاد امتیاز و رانت برای مالکان املاک موجود نیز منجر شود زیرا با محدودشدن امکان عرضه واحدهای جدید، ارزش اقتصادی املاک موجود تحت‌تاثیر قرار می‌گیرد.»
گره مسکن با جابه‌جایی جمعیت باز نمی‌شود
این کارشناس حوزه مسکن افزود: «از طرف دیگر، این پرسش مطرح است که جمعیت شهر در حال رشد باید چه کند و کجا ساکن شود. آیا قرار است همه این افراد به شهرهای اقماری منتقل شوند؟ درحالی‌که برخی شهرک‌ها و شهرهای اقماری با ظرفیت‌های خالی مواجهند، خود این مناطق نیز ممکن است با مشکلاتی روبه‌رو باشد. بخشی از این شهرها به‌دلیل وابستگی به شهر مادر، برای تامین خدمات و امکانات موردنیاز ساکنان به شهر مادر متکی هستند و در عین حال ممکن است از شهرهای میانی و کوچک‌تر نیز جمعیت بپذیرند بنابراین صرف ایجاد شهرهای اقماری به معنای حل مساله جمعیت و مسکن در کلانشهرها نیست.»
مهاجرت را مدیریت کنید، نه ساخت‌وساز را!
ستاریان ادامه داد: «البته باید میان دو موضوع تفاوت قائل شد: یکی مدیریت مهاجرت به شهرها و دیگری پاسخگویی به نیازهای جمعیت ساکن در آنها. اگر هدف این باشد که مهاجرت به تهران یا شهرهای دیگر کاهش پیدا کند، باید این سیاست در مقیاسی گسترده و با در نظر گرفتن شرایط شهرهای مختلف اجرا شود. لازم است برای شهرهایی که با تمرکز جمعیت و مهاجرت مواجهند، برنامه‌ای جامع تدوین شود تا زمینه مهاجرت به آن کاهش یابد اما نمی‌توان رشد جمعیت ساکن یک شهر را نادیده گرفت یا فرض کرد که جمعیت تهران، کرج و سایر شهرهای بزرگ نباید افزایش پیدا کند. به هر حال جمعیت این شهرها در طول زمان تغییر می‌کند و فرزندان خانواده‌هایی که در این مناطق زندگی می‌کنند نیز به مسکن نیاز خواهند داشت. اگر امکان ساخت‌وساز محدود شود و در عین حال تقاضای مسکن باقی بماند، این محدودیت می‌تواند به افزایش قیمت‌ها و دشوارتر شدن دسترسی خانوارها به مسکن منجر شود.»
تصمیم‌گیری بدون محاسبه تبعات آن در بلندمدت
این کارشناس حوزه مسکن در ادامه به پیامدهای تصمیم‌های نادرست برخی مسوولان اشاره کرد و گفت: «معمولا برخی مصوبات پس از گذشت یک یا دوسال، پیامدهایی ایجاد می‌کند که در زمان تصویب به‌درستی مورد توجه قرار نگرفته‌اند. یکی از این پیامدها می‌تواند افزایش مضاعف قیمت مسکن در شهرهایی باشد که با محدودیت ساخت‌وساز مواجه می‌شود. برای مثال، زمانی که مطالعات مربوط به وضعیت شهرها در افق پنج یا 10ساله انجام می‌شود، باید آثار چنین محدودیت‌هایی بر بازار مسکن و تفاوت قیمت‌ها میان شهرها نیز بررسی شود. اگر این متغیرها در مطالعات لحاظ نشوند، ممکن است در افق سال۱۴۱۰ با اختلاف قیمت بسیار زیادی میان تهران و سایر شهرها یا میان کرج و دیگر مناطق کشور مواجه شویم. به اعتقاد من، اگر صدور پروانه‌های ساختمانی و ساخت‌وساز برای دو یا سه‌سال متوقف شود، به هر دلیلی که باشد، آثار آن بر بازار مسکن قابل توجه خواهد بود. این مساله حتی زمانی که دلایل مطرح‌شده برای محدودیت ساخت‌وساز، مانند کمبود آب یا ترافیک، واقعی باشند نیز صدق می‌کند. من وجود مشکلاتی مانند کمبود منابع آبی و ترافیک را انکار نمی‌کنم اما معتقدم راه‌حل این مسائل لزوما ممنوعیت ساخت‌وساز نیست. اگر مشکل اصلی ترافیک است، باید برای مدیریت ترافیک راهکار پیدا کنیم. اگر منابع آبی پاسخگوی نیازهای شهر نیستند، باید مدیریت منابع آب و راه‌های تامین پایدار آن را در اولویت قرار دهیم. نمی‌توان بدون حل این مشکلات، صرفا با ممنوع کردن ساخت‌وساز، مساله را برطرف‌شده تلقی کرد.
اگر اثر این محدودیت‌ها بر بازار مسکن و اقتصاد شهری در مطالعات مربوط به آینده شهرها در نظر گرفته شود، نتایج این مطالعات می‌تواند به‌طور قابل‌توجهی تغییر کند. به همین دلیل ارزیابی پیامدهای اقتصادی و جمعیتی چنین مصوباتی باید بخشی از فرآیند تصمیم‌گیری باشد.»
گرانی خانه و اجاره؛ نتیجه تصمیم‌های اشتباه
ستاریان در پایان گفت: «در حوزه راه‌و‌شهرسازی، ممکن است هنگام تدوین یک مصوبه، تمرکز اصلی بر حل یک مساله مشخص باشد. برای مثال، مسوولان ممکن است تصور کنند که مشکل اصلی شهر، ترافیک یا مساله دیگری است و با محدودکردن ساخت‌وساز می‌توانند آن را مدیریت کنند اما در این میان ممکن است آثار چنین تصمیمی بر اقتصاد کل شهرها به‌درستی مورد توجه قرار نگیرد. موضوع ساخت‌وساز و مسکن، مساله‌ای نیست که صرفا به حوزه تخصصی شهرسازی محدود باشد. این موضوع در وزارت راه‌و‌شهرسازی و حتی در سطح کل بدنه دولت، ابعاد و پیامدهای اقتصادی گسترده‌ای دارد. با این حال به نظر می‌رسد در برخی تصمیم‌گیری‌ها، ابعاد اقتصادی و آثار بلندمدت سیاست‌ها به اندازه کافی شناخته نشده یا مورد توجه قرار نمی‌گیرد. به همین دلیل گاهی با این مسائل به شکلی غیرتخصصی برخورد و تصمیم‌هایی اتخاذ می‌شود که پیامدهای آنها با اهداف اولیه سیاستگذار همخوانی ندارد. نتیجه چنین رویکردی را می‌توان در مشکلات موجود در بخش مسکن مشاهده کرد ازجمله افزایش قیمت مسکن و رشد اجاره‌بها که فشار زیادی بر خانوارها وارد کرده است.»
