دلار را می‌توان برای مدتی آرام کرد؛ می‌توان عرضه را بیشتر کرد واردات را محدود کرد برای خروج سرمایه مانع گذاشت صادرکننده را به بازگرداندن ارز واداشت و حتی برای هردلار تعیین کرد که کجا و برای چه کالایی خرج شود. دولت‌ها در روز‌های سخت کم‌وبیش همین‌کار‌ها را می‌کنند. مساله، اما از جایی آغاز می‌شود که روز‌های سخت طولانی شوند. آن‌وقت ابزاری که برای عبور از بحران ساخته شده بود، آرام‌آرام به بخشی از سازوکار عادی اقتصاد تبدیل می‌شود و سیاستگذار باید برای حفظ همان کنترل کنترل‌های تازه‌تری بسازد. داستان بازار ارز ایران را شاید بتوان در همین فاصله خلاصه کرد؛ فاصله میان مهار بحران و حل بحران.
در یک اقتصاد گرفتار جنگ تحریم یا فشار شدید خارجی، نمی‌توان از بانک مرکزی انتظار داشت دست روی دست بگذارد و فقط حرکت قیمت را تماشا کند. کاهش عرضه ارز از یک‌طرف و افزایش تقاضای احتیاطی از طرف دیگر می‌تواند در چند روز تعادل بازار را به‌هم بریزد. واردکننده ارز می‌خواهد خانوار نگران کاهش ارزش پول است، صاحبان سرمایه به فکر حفظ دارایی می‌افتند و هر خبر سیاسی می‌تواند موجی تازه از تقاضا ایجاد کند. درچنین‌وضعی مداخله نه یک انتخاب تجملی بلکه بخشی از مدیریت بحران است، اما همین‌جا یک پرسش دشوار پیش روی سیاستگذار قرار می‌گیرد: اگر کنترل توانست بازار را آرام کند چه زمانی باید پایان یابد؟
اقتصاد ایران بار‌ها نشان داده که مهار نوسان با از میان بردن علت نوسان یک چیز نیست. می‌توان جهش را عقب انداخت دامنه آن را کوچک کرد یا با توزیع منابع، فشار را برای مدتی میان بخش‌های مختلف اقتصاد تقسیم کرد، اما اگر کسری بودجه باقی بماند، حجم پول سریع‌تر از ظرفیت اقتصاد رشد کند، عرضه ارز محدود بماند، چند نرخ برای یک کالا شکل بگیرد و فاصله میان نرخ رسمی و واقعی افزایش یابد، آرامش بازار لزوما به‌معنای برقراری تعادل نیست. گاهی فقط فشار پشت دیوار سیاست انباشته شده است.
مساله اصلی بازار ارز ایران بنابراین فقط این نیست که در زمان بحران چه ابزاری باید به کار گرفته شود. پرسش مهم‌تر این است که سیاستگذار با زمانی که ازطریق کنترل بازار خریده چه می‌کند.
سیاست ارزی در شرایط بحران
بحران برای سیاستگذار حق انتخاب زیادی باقی نمی‌گذارد. جنگ، تشدید تحریم یا اختلال در مسیر‌های تجاری می‌تواند عرضه ارز را در زمانی کوتاه محدود کند درحالی‌که بسیاری از نیاز‌های ارزی اقتصاد قابل حذف نیستند. دارو باید وارد شود، مواد اولیه کارخانه باید برسد، غذای مورد نیاز جامعه باید تامین شود و برخی تجهیزات و کالا‌های واسطه‌ای را نمی‌توان تا برقراری شرایط عادی کنار گذاشت.
در چنین شرایطی دولت به اولویت‌بندی روی می‌آورد. وقتی ارز برای همه تقاضا‌ها کافی نیست باید تصمیم گرفته شود چه کسی زودتر ارز بگیرد و چه کالایی دیرتر وارد شود. از همین‌نقطه سهمیه‌بندی ارز، محدودیت واردات غیرضروری، کنترل خروج سرمایه و الزام به‌بازگشت ارز صادراتی شکل می‌گیرد.
این سیاست‌ها ممکن است در شرایط عادی قابل دفاع نباشند، اما اقتصاد جنگی یا بحرانی قواعد متفاوتی دارد. اگر ورود ارز ناگهان کاهش یابد و همزمان صاحبان دارایی برای خرید ارز هجوم بیاورند، استفاده نامحدود از ذخایر می‌تواند توان بانک مرکزی را در زمانی کوتاه تحلیل ببرد. کنترل بخشی از تقاضا در چنین وضعی برای سیاستگذار نوعی خرید زمان است.
مداخله مستقیم در بازار نیز از همین منطق پیروی می‌کند. عرضه اسکناس یا حواله می‌تواند نشان دهد سیاستگذار اجازه جهش بی‌محابا را نخواهد داد. افزایش نرخ سود نیز ممکن است بخشی از انگیزه تبدیل ریال به دارایی‌های دیگر را کاهش دهد. از طرف دیگر محدودیت واردات تقاضا را پایین می‌آورد و الزام بازگشت ارز صادراتی تلاش می‌کند عرضه رسمی را بالا ببرد، اما هیچ‌کدام از این ابزار‌ها رایگان نیستند.
استفاده از ذخایر موجودی قابل استفاده سیاستگذار را کاهش می‌دهد. محدودیت واردات ممکن است تولید را تحت فشار قرار دهد. کنترل سرمایه می‌تواند انگیزه خروج غیررسمی پول را بیشتر کند و چندنرخی کردن ارز، اگر طولانی شود ارزش اقتصادی دسترسی به نرخ ترجیحی را افزایش می‌دهد. به‌همین‌دلیل بحث اصلی درباره سیاست ارزی نباید به این دوگانه ساده فروکاسته شود که دولت دخالت کند یا نکند. مساله اصلی مقدار دخالت زمان دخالت و مهم‌تر از همه راه خروج از آن است.
از مهار تکانه تا انباشت فشار
ایران تجربه کمی در این زمینه ندارد. جنگ، کاهش درآمد‌های نفتی، تحریم‌های بانکی، محدودیت فروش نفت، کرونا و تنش‌های نظامی هرکدام در دوره‌ای سیاستگذار را وادار کردند دامنه مداخله خود را در بازار ارز افزایش دهد.
در دوره جنگ تخصیص متمرکز ارز و اولویت‌بندی کالا‌ها امکان داد منابع محدود به کالا‌های ضروری برسد. با تشدید تحریم‌ها نیز بازار‌های رسمی تازه شکل گرفتند، واردات محدودتر شد و مقررات بازگشت ارز صادراتی گسترش پیدا کرد. در دوره کرونا نیز کاهش درآمد‌های نفتی همزمان با افزایش نیاز به برخی واردات ضروری بار دیگر ضرورت مدیریت منابع محدود ارزی را افزایش داد.
در هرکدام از این دوره‌ها بخشی از سیاست‌ها توانست وظیفه کوتاه‌مدت خود را انجام دهد. جریان واردات حیاتی متوقف نشد و بازار نیز در تمام لحظات بحرانی به آشفتگی کامل کشیده نشد. این بخش از داستان را نمی‌توان نادیده گرفت، اما نیمه دوم داستان پیچیده‌تر است.
زمانی که نرخ ارز رسمی از نرخ بازار فاصله می‌گیرد، دسترسی به ارز ارزان خود به یک امتیاز اقتصادی تبدیل می‌شود. واردکننده‌ای که بتواند ارز را با قیمت پایین‌تر دریافت کند امتیازی در اختیار دارد که رقیب او در بازار آزاد ندارد. صادرکننده نیز ممکن است زمانی که فاصله میان نرخ رسمی و غیررسمی زیاد است بازگرداندن ارز به مسیر تعیین‌شده را هزینه بداند.
در نتیجه برای اجرای مقررات اولیه، مقررات تازه‌ای لازم می‌شود. برای کنترل تقاضای ارز باید ثبت سفارش محدود شود. برای اطمینان از بازگشت ارز باید تعهد صادراتی ایجاد شود. برای جلوگیری از سوءاستفاده از ارز تخصیصی باید نظارت گسترده‌تر شود و برای مهار بازار غیررسمی نیز محدودیت‌های دیگری شکل بگیرد.
به این ترتیب سیاستی که قرار بود کمبود را مدیریت کند، خود یک دستگاه اداری بزرگ می‌سازد. این وضعیت تا زمانی قابل ادامه است که منابع کافی برای تامین نظام موجود وجود داشته باشد، اما اگر عرضه ارز دوباره کاهش یابد، فاصله میان نرخ‌ها بیشتر شود یا تورم داخلی ادامه پیدا کند فشار به تدریج جمع می‌شود. بازار آزاد زودتر از نرخ رسمی به شرایط تازه واکنش نشان می‌دهد و فاصله میان آن دو بیشتر می‌شود. در چنین شرایطی ممکن است ماه‌ها آرامش ظاهری وجود داشته باشد، اما این آرامش با تعادل یکی نیست. تفاوت میان این دو درست در لحظه بروز شوک بعدی آشکار می‌شود.
چرا یک سیاست در همه کشور‌ها یک نتیجه نمی‌دهد؟
کنترل سرمایه در یک کشور جواب می‌دهد و در کشوری دیگر به گسترش بازار غیررسمی منتهی می‌شود. نرخ ارز در یک اقتصاد با دخالت بانک مرکزی آرام می‌گیرد و در اقتصاد دیگری ذخایر زیادی مصرف می‌شود بی‌آنکه روند بازار تغییر کند.
دلیل ساده است: ابزار اقتصادی در خلأ عمل نمی‌کند. کشوری که ذخایر ارزی مناسب، نظام بانکی سالم، کسری بودجه کنترل‌شده و سیاستگذار معتبر دارد می‌تواند برای مدتی محدود بر جریان سرمایه قید بگذارد و همزمان از فرصت به‌دست‌آمده برای اصلاحات دیگر استفاده کند. همان سیاست در اقتصادی با کسری بودجه بزرگ، تورم بالا و اعتماد پایین ممکن است فقط مسیر خروج سرمایه را از کانال رسمی به غیررسمی منتقل کند.
تجربه مالزی در بحران مالی آسیا معمولا از نمونه‌های موفق کنترل سرمایه شمرده می‌شود، اما آنچه اهمیت دارد فقط بستن بخشی از مسیر‌های خروج پول نبود. محدودیت سرمایه در کنار مدیریت بانک‌ها، سیاست پولی و مجموعه‌ای از اقدامات دیگر قرار گرفت. کنترل، بخشی از یک بسته بود.
در آرژانتین ماجرا متفاوت بود. محدودیت برداشت از حساب‌های بانکی و کنترل شدید جریان پول در اقتصادی اجرا شد که اعتماد عمومی به نظام مالی به‌شدت آسیب دیده بود. دولت توانست برای مدتی خروج منابع را دشوارتر کند، اما نمی‌توانست با دستور دلیل بی‌اعتمادی مردم را حذف کند.
همین تفاوت برای ایران نیز تعیین‌کننده است. نمی‌توان یک تجربه موفق خارجی را برداشت و انتظار داشت با اجرای ظاهری همان سیاست، نتیجه مشابه تکرار شود. حجم ذخایر در دسترس، ساختار تجارت خارجی، سهم نفت از منابع ارزی، وضعیت شبکه بانکی، تورم و رابطه مالی دولت و بانک مرکزی همگی نتیجه سیاست ارزی را تغییر می‌دهند بنابراین پیش از پرسیدن اینکه چه ابزاری باید انتخاب شود، باید پرسید این ابزار قرار است در چه اقتصادی اجرا شود.
تجربه ایران؛ ثبات کوتاه‌مدت و عدم تعادل بلندمدت
مساله ارز در ایران در دهه‌های گذشته شکل‌های مختلفی پیدا کرده، اما یک ویژگی تقریبا ثابت داشته است: در دوره وفور درآمد‌های ارزی، فشار کمتردیده‌شده و با هر محدودیت جدی در دسترسی به ارز دوباره مجموعه‌ای از کنترل‌ها به اقتصاد بازگشته است.
این الگو نشان می‌دهد بخشی از ثبات تاریخی بازار ارز نه از تغییر ساختار اقتصاد بلکه از مقدار ارزی آمده که در اختیار سیاستگذار قرار داشته است. وقتی درآمد نفتی بالا بوده بانک مرکزی توان بیشتری برای پاسخ به تقاضا داشته است. زمانی که این جریان محدود شده همان تقاضا با عرضه کوچک‌تری روبه‌رو شده و بازار سریع‌تر واکنش نشان داده است.
چندنرخی‌شدن ارز نیز غالبا در همین نقطه شکل می‌گیرد. دولت نمی‌خواهد افزایش نرخ ارز تمام کالا‌ها را به یک اندازه تحت تاثیر قرار دهد بنابراین برای کالا‌های خاص نرخ پایین‌تری تعیین می‌کند. از نظر اجتماعی این تصمیم قابل فهم است یعنی دولت می‌خواهد دارو و غذای ضروری ارزان‌تر به مردم برسد. مشکل از جایی آغاز می‌شود که فاصله نرخ‌ها بزرگ و دوره اجرای آن طولانی شود.
در آن شرایط یارانه‌ای که قرار بود به مصرف‌کننده برسد در طول زنجیره توزیع میان گروه‌های مختلف تقسیم می‌شود. دسترسی به ارز ترجیحی ارزش پیدا می‌کند و رقابت برای دریافت سهمیه بالا می‌رود. هرچه تفاوت نرخ بیشتر باشد انگیزه استفاده از این فاصله نیز افزایش پیدا می‌کند.
از سوی دیگر کنترل قیمت ارز نمی‌تواند برای همیشه اثر تورم داخلی را خنثی کند. اگر سطح عمومی قیمت‌ها سالانه افزایش زیادی داشته باشد و نرخ رسمی ارز متناسب با آن تعدیل نشود قیمت نسبی ارز به تدریج از واقعیت اقتصادی فاصله می‌گیرد.
آن‌وقت سیاستگذار دو انتخاب دشوار دارد: یا منابع بیشتری برای دفاع از نرخ مصرف کند یا اجازه تعدیل بدهد. هرچه این تصمیم دیرتر گرفته شود احتمال آنکه تعدیل نهایی بزرگ‌تر باشد بیشتر می‌شود.
همین الگو توضیح می‌دهد چرا بازار ارز ایران دوره‌هایی از ثبات نسبی و سپس جهش‌های شدید را تجربه کرده است. کنترل توانسته زمان حرکت را تغییر دهد، اما تا زمانی که نیرو‌های بنیادی ایجادکننده فشار باقی ماندند جهت حرکت به‌طور کامل عوض نشده است.
بازار ارز در وضعیت خاکستری
سخت‌ترین شرایط برای سیاستگذاری همیشه جنگ تمام‌عیار نیست. گاهی روشن نبودن آینده کار را پیچیده‌تر می‌کند. در وضعیت جنگی دولت می‌داند باید ذخایر را برای نیاز‌های اصلی حفظ کند. در شرایط صلح و گشایش نیز می‌تواند به تدریج محدودیت‌ها را کاهش دهد، اما میان این دو منطقه‌ای خاکستری وجود دارد: نه می‌توان رفتار اقتصادی را براساس بازگشت کامل شرایط عادی تنظیم کرد و نه می‌توان برای همیشه اقتصاد را با منطق جنگ اداره کرد.
بازار ارز در چنین وضعیتی به خبر حساس‌تر می‌شود. یک خبر سیاسی می‌تواند انتظار افزایش عرضه ارز ایجاد کند و قیمت را پایین بیاورد و خبری دیگر در چند ساعت جهت انتظار را عوض کند.
مشکل فقط انتظارات هم نیست. حتی اگر صادرات ادامه داشته باشد درآمد حاصل از آن لزوما با همان سرعت و هزینه گذشته به ارز قابل استفاده در داخل تبدیل نمی‌شود. هزینه بیمه، حمل‌ونقل، انتقال پول و استفاده از واسطه‌ها می‌تواند افزایش یابد بنابراین باید میان صادرات و عرضه موثر ارز تفاوت گذاشت.
ممکن است نفت یا کالای غیرنفتی فروخته شود، اما بخشی از درآمد با تاخیر، هزینه بیشتر یا محدودیت بالاتر به چرخه اقتصاد بازگردد. در سمت تقاضا نیز وضعیت چندان ساده نیست. واردات مواد غذایی، دارو و مواد اولیه ادامه دارد و اگر زیرساخت‌ها یا ظرفیت تولید نیازمند بازسازی باشد تقاضا برای ماشین‌آلات و کالا‌های سرمایه‌ای نیز افزایش خواهد یافت پس حتی بدون جنگ فعال بازار با تقاضای قابل‌توجهی روبه‌رو است.
نتیجه بازاری است که می‌تواند برای مدتی آرام باشد، اما این آرامش شکننده باقی می‌ماند. سیاستگذار نیز نمی‌تواند تمام محدودیت‌ها را کنار بگذارد، زیرا نمی‌داند شوک بعدی چه زمانی رخ می‌دهد. در عین حال ادامه کنترل‌های جنگی نیز هزینه‌های خود را دارد. این همان وضعیت دشواری است که سیاست ارزی باید میان احتیاط و عادی‌سازی حرکت کند.
۳سناریو برای آینده بازار ارز
نخستین مسیر بازگشت تنش و تشدید درگیری است. این بدترین وضعیت برای بازار ارز خواهد بود، زیرا فشار می‌تواند همزمان از دو سمت ظاهر شود. در سمت عرضه صادرات، حمل‌ونقل و نقل‌وانتقال مالی دشوارتر می‌شود. حتی صادراتی که متوقف نمی‌شود ممکن است با هزینه بیشتر و بازگشت دیرتر منابع روبه‌رو شود.
در سمت تقاضا رفتار خانوار و بنگاه نیز تغییر می‌کند. تقاضای احتیاطی بالا می‌رود، صاحبان سرمایه برای کاهش ریسک به سمت دارایی‌های نقدشونده‌تر حرکت می‌کنند و واردکنندگان می‌کوشند پیش از افزایش بیشتر قیمت‌ها نیاز خود را تامین کنند. درچنین‌شرایطی سیاست ارزی احتمالا بار دیگر به سمت کنترل بیشتر حرکت خواهد کرد. واردات اولویت‌بندی می‌شود، فشار بر بازگشت ارز صادراتی افزایش می‌یابد، خروج سرمایه سخت‌تر می‌شود و ذخایر با احتیاط بیشتری مصرف خواهند شد.
مسیر دوم ادامه وضعیت میانی است و نه درگیری گسترده و نه گشایش بزرگ.
در این سناریو عرضه ارز ادامه دارد، اما همچنان پرهزینه است. تقاضای احتیاطی نسبت به وضعیت جنگ کاهش می‌یابد، اما کاملا از بین نمی‌رود. بانک مرکزی نیز می‌تواند نوسان‌های شدید را مدیریت کند ولی فضای کافی برای کنارگذاشتن همه محدودیت‌ها نخواهد داشت. این سناریو شاید به جای جهش‌های بسیار بزرگ بازار را با دوره‌های آرامش و نوسان‌های مقطعی روبه‌رو کند.
مسیر سوم کاهش محسوس محدودیت‌های خارجی است. افزایش امکان فروش، دریافت و انتقال ارز می‌تواند سمت عرضه را تقویت کند و بخشی از فشار انتظاری را نیز کاهش دهد. فاصله نرخ‌های مختلف امکان کاهش پیدا می‌کند و دست سیاستگذار برای اصلاح نظام ارزی بازتر می‌شود. بااین‌حال حتی در این وضعیت نباید انتظار داشت تمام مسائل بازار ارز یک‌شبه حل شود.
گشایش اقتصادی خود می‌تواند تقاضای تازه ایجاد کند. صنایع برای نوسازی به ماشین‌آلات نیاز دارند پروژه‌های نیمه‌تمام به تجهیزات خارجی احتیاج خواهند داشت و تقاضای واردات کالا‌های واسطه‌ای می‌تواند افزایش یابد بنابراین کاهش محدودیت خارجی بیش از آنکه تضمین‌کننده ارز ارزان باشد امکان تشکیل بازاری کم‌نوسان‌تر و قابل پیش‌بینی‌تر را فراهم می‌کند.
گذار از کنترل به ثبات
درنهایت دشوارترین تصمیم بانک مرکزی شاید نه لحظه ورود به بازار بلکه زمان خروج از آن باشد. وضع محدودیت در شرایط اضطراری آسان‌تر از برداشتن آن است. هر نرخ ترجیحی پس از مدتی گروهی از ذی‌نفعان ایجاد می‌کند. هر سهمیه وارداتی ارزشی پیدا می‌کند و هر مقرراتی شبکه‌ای از مجوز‌ها و رویه‌های اداری در اطراف خود می‌سازد بنابراین بازگشت از اقتصاد کنترل‌شده به نظام عادی صرفا با اعلام یک بخشنامه ممکن نیست. از طرف دیگر نگهداشتن نامحدود این ساختار نیز نمی‌تواند ثبات ایجاد کند. اگر کسری بودجه پابرجا باشد و برای تامین آن نقدینگی تازه خلق شود بخشی از این پول دیر یا زود وارد بازار دارایی‌ها خواهد شد. اگر تورم داخلی بالا بماند، ثابت نگهداشتن طولانی نرخ ارز نیازمند منابع بیشتر و بیشتر خواهد بود. اگر صادرات همچنان به چند محصول محدود وابسته باشد هر تکانه خارجی دوباره سمت عرضه را آسیب‌پذیر می‌کند.
به‌همین‌دلیل حل پایدار مساله ارز نهایتا از بیرون بازار ارز آغاز می‌شود. انضباط بودجه‌ای، مهار رشد نقدینگی، افزایش قابلیت بازگشت درآمد‌های صادراتی، کاهش فاصله نرخ‌ها و ایجاد محیطی که بنگاه و خانوار بتوانند آینده را با درجه‌ای از اطمینان پیش‌بینی کنند همان عواملی هستند که نیاز به کنترل دائم را کاهش می‌دهند.
بانک مرکزی می‌تواند جلوی یک موج را بگیرد، اما نمی‌تواند دریا را برای همیشه آرام نگه دارد. ذخایر ارزی می‌توانند زمان بخرند. محدودیت واردات می‌تواند تقاضا را برای مدتی پایین بیاورد. کنترل سرمایه می‌تواند سرعت خروج پول را کاهش دهد. مداخله نیز می‌تواند مانع تبدیل یک تکانه به هجوم عمومی شود. همه این ابزار‌ها در جای خود کارکرد دارند، اما هیچ‌کدام جای حل عدم تعادل‌های اصلی اقتصاد را نمی‌گیرند. مرز میان یک سیاست ارزی موفق و چرخه‌ای از کنترل و جهش، شاید درست همین‌جا باشد: سیاستگذار باید بداند زمانی که بحران فروکش کرد، چه چیزی را نگه دارد و از چه چیزی عقب‌نشینی کند. کنترل بازار می‌تواند فرصت بسازد. اینکه این فرصت به ثبات تبدیل شود یا فقط فاصله‌ای میان دوجهش باشد دیگر به خود بازار ارز بستگی ندارد.
