‌ویژه‌برداری از بودجه

روز نو :کسری بودجه به عنوان یکی از مشکلات اقتصادی کشور در سال‎‌های اخیر همواره مورد توجه کارشناسان و تصمیم‌گیران قرار گرفته است. شرایط تحریمی و کاهش بی‌سابقه فروش نفت در دهه 90، تحقق بخش درخور توجهی از درآمدهای دولتی را با مشکل مواجه کرده است، اما از سوی دیگر مصارف و هزینه‌ها با توجه به تورم روزافزون، افزایش می‌یابد.

بر اساس گزارش اخیر مرکز پژوهش‌های مجلس، بودجه سال جاری حدود ۳۰۷ هزار میلیارد تومان کسری قطعی دارد که با احتساب استقراض از صندوق توسعه ملی و فروش اوراق، این رقم به ۴۷۰ هزار میلیارد تومان نیز می‌رسد. کارشناسان اقتصادی معتقدند کاهش کسری بودجه تنها در صورتی شدنی است که عزمی جدی برای پیاده‌سازی الزامات مربوط به اقتصادمقاومتی و شفافیت‌بخشی به دخل‌و‌خرج تمام بخش‌های دولتی و سایر نهادهای حاکمیتی وجود داشته باشد.

در‌ واقع، تحریم به مثابه شرایط جنگی و خاصی است که مدیریت بحران می‎طلبد. به‌طور قطع با مدیریت مانند شرایط عادی نمی‎توان به سلامت از گردنه بحران عبور کرد؛ بنابراین ضرورت دارد از بی‌انضباطی مالی و بریزوبپاش‎ منابع کشور در بودجه سال 1401 جلوگیری شود.

بودجه 124هزار میلیارد تومانی، بدون پاسخ‌گویی!

با توجه به کسری بودجه کشور، سازمان‏ها و نهادهای مختلف باید حداکثر بهره‎وری را از منابعی که به‌عنوان بودجه در اختیارشان قرار می‎گیرد، به دست آورند؛ اما بعضا دیده می‌شود برخی از دستگاه‌های اجرائی که بخش د‌رخور توجهی از منابع بودجه را دریافت می‌‎کنند، نسبت به مسئله انضباط مالی و شفافیت دخل‌و‌خرج خود به هیچ‌کدام از نهاد‌‎های نظارتی پاسخ‌گو نیستند. برای مثال طبق لایحه بودجه سال 1401، دانشگاه‎های علوم پزشکی بودجه‎ای بالغ‎ بر 124 هزار میلیارد تومان دریافت می‌‎کنند که این مبلغ نزدیک به 10 درصد از کل بودجه هزینه‎ای دولت را شامل می‎شود؛ جالب اینکه مسئولان این دانشگاه‌ها در رابطه با این بودجه دریافتی به هیچ‌کدام از مراجع نظارتی پاسخ‌گو نخواهند بود!

البته این عدم پاسخ‌گویی دانشگاه‌های علوم پزشکی در قبال بودجه دریافتی، ریشه در یک بند قانونی دارد! طبق ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب سال 95، تمامی دانشگاه‌های کشور به‌منظور سهولت در انجام فعالیت‌های آموزشی و پژوهشی، از شمول فرایند‌های نظارتی مستثنا هستند. نکته شایان توجه اینجاست که دانشگاه‌های علوم پزشکی اساسا به‌عنوان بازوی اجرائی وزارت بهداشت در استان‌های کشور فعالیت دارند و در ‌واقع مانند یک بنگاه اقتصادی به مشتریان خود خدمات ارائه می‌دهند.

هرزرفت بودجه!

یکی از مصادیق بارز هرزرفت بودجه، عدم صداقت دستگاه‌های اجرائی در برآورد منابع مورد نیاز برای انجام امور مربوطه و وظایف خود است. به عبارت دیگر دستگاه‌ها عموما برای دریافت هر‌چه بیشتر منابع مالی، در‌خصوص عملکرد خود ادعایی خلاف واقع دارند.

برای نمونه، بر اساس قانون بودجه سال 1398، دانشگاه علوم پزشکی شهر اراک بیش از دو ‌میلیون بیمار بستری پیش‌بینی و معادل آن بودجه دریافت کرده است. این در حالی است که استان مرکزی کمتر از 1.5 میلیون نفر جمعیت دارد و پیگیری‌های انجام‌شده از بیمارستان‌های ذیل دانشگاه اراک نشان می‌دهد در سال 98 کمتر از 90 هزار بیمار در بخش دولتی این استان بستری شده‌اند. جالب اینجاست که تعداد بیماران بستری‌شده در بیمارستان‌های دولتی استان مرکزی بر اساس قانون بودجه سال 1397، کمتر از 70 هزار نفر پیش‌بینی شده بود و این یعنی مسئولان دانشگاه علوم پزشکی اراک در یک اقدام حیرت‌آور پیش‌بینی کرده‌اند تعداد بیماران بستری در سال 98 با افزایش دوهزارو 700 درصدی روبه‌رو شود؛ مورد عجیب‌و‌غریبی که به نظر می‌رسد بیش از هر چیز دیگر، به موضوع اختصاص اعتبارات خارج از شمول مربوط می‌شود. اما فلسفه اختصاص این اعتبارات چیست و چه هدفی دارد؟

فلسفه اعتبارات خارج از شمول

«شرق» در همین خصوص گفت‌وگویی را با «محمد آقارضی» از کارشناسان حوزه بودجه انجام داده است. بر اساس اظهارات وی، سابقه اعتبارات خارج از شمول در قانون بودجه به دهه 60 برمی‎گردد؛ نمایندگان مجلس دوم در سال 64 قانونی تحت عنوان «نحوه هزینه‌کردن اعتباراتی که به موجب آن از رعایت قانون محاسبات عمومی مستثنا هستند» تصویب می‎کنند که بر اساس آن، ضرورتی ندارد قانون محاسبات عمومی برای هزینه‎کرد برخی از مصارف نهادها رعایت شود!

وی درباره کاربرد این قانون افزود: در سال‎های مختلف به تناسب صلاحدید یا تصمیم دولت، به برخی نهادها مبالغی به عنوان اعتبار خارج از شمول داده می‎شد. البته اعتباری که برای ردیف‎ها قرار می‌گرفت در جداول بودجه می‎آمد، ولی این نوع اعتبارات خارج از شمول خیلی مسئله خاصی نیستند؛ زیرا هم قانون درباره نحوه هزینه‎کرد آنها وجود دارد و هم اینکه در سال‎های بعد از تصویب، حجم زیادی نداشتند. اما آنچه درباره اعتبارات خارج از شمول دارای اهمیت است، «قانون احکام دائمی برنامه‎های توسعه» بوده که در سال 1395 به تصویب رسید. در ماده یک این قانون آمده است که کلیه دانشگاه‎ها (چه دانشگاه‎های ذیل وزارت علوم و چه دانشگاه‎های ذیل وزارت بهداشت) از رعایت قوانین عمومی مانند قانون محاسبات عمومی یا قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنا هستند.

چرا دانشگاه‌های علوم پزشکی بودجه خارج از شمول دریافت می‌کنند؟

آقارضی در پاسخ به پرسشی دیگر مبنی بر اینکه چرا دانشگاه‌های علوم پزشکی بودجه خارج از شمول دریافت می‌کنند، گفت: با اجرای ماده یک قانون احکام دائمی برنامه‎های توسعه، تمام اعتبارات دانشگاه‎ها خارج از شمول نظارتی شدند. در سال جاری دانشگاه‎های زیرمجموعه وزارت علوم، تقریبا 20 هزار میلیارد تومان اعتبار دارند که خارج از شمول است. همچنین دانشگاه‎های ذیل وزارت بهداشت که همان دانشگاه‎های علوم پزشکی هستند، حدود صد هزار میلیارد تومان اعتبار داشته‌اند. حدود 20 هزار میلیارد تومان از این مبلغ صرف آموزش و پژوهش می‎شود.

در واقع دانشگاه‏های علوم پزشکی، این مبلغ را در جهت تربیت دانشجو و پرداخت حقوق استادان، هزینه‌ می‌کنند که خیلی مسئله ندارد؛ اما 80 هزار میلیارد تومان دیگر باقی می‎ماند که در دانشگاه‎های علوم پزشکی صرف بهداشت و درمان می‎شود.

این کارشناس حوزه بودجه با بیان اینکه در واقع این 80 هزار میلیارد تومان، اصلی‎ترین مسئله خارج از شمول است، ادامه داد: بر اساس قانون، احکام دائمی برنامه‎های توسعه برای اینکه از آموزش و پژوهش حمایت کند، بودجه دانشگاه‎ها را خارج از شمول قوانین عمومی کرد تا دست رئیس دانشگاه‎ها برای هزینه‌کردن باز باشد و در فرایند پیچیده و بوروکراسی اداری نیفتند؛ اما در مورد 80 هزار میلیارد تومان باقی‌مانده که صرف بهداشت و درمان می‎شود، دیگر آن منطق حاکم نبوده و نباید خارج شمول باشند. دانشگاه‎های علوم پزشکی به عنوان بنگاه سلامت، محلی برای مراجعه بیمارانی هستند که یا خدمات درمانی دریافت می‎کنند یا به آنها کالای بهداشتی ارائه می‎شود؛ از این‎رو ضرورتی ندارد خارج از شمول قوانین عمومی کشور تلقی شوند.

ضرورت اصلاح رویه فعلی در قانون بودجه 1401

آقارضی در پاسخ به این پرسش که اعطای بودجه خارج از شمول به دانشگاه‌‎های علوم پزشکی و به تبع آن هزینه‎کرد غیرشفاف چه تبعاتی دارد، گفت: یکی از ارکان نظام بودجه‎ریزی کشور، نظارت و صیانت از منابع مالی است؛ عدم نظارت بر نحوه هزینه‌کرد دستگاه‌ها، قطعا باعث اتلاف منابع و بروز فساد و اولویت‌بخشیدن به مصارف غیرضروری مثل حقوق‎های نجومی، استخدام بی‎رویه و انواع مفاسد مالی می‌شود.

وی تصریح کرد: ما در کشور سه قانون مهم محاسبات عمومی، دیوان محاسبات و مدیریت خدمات کشوری داریم. بر اساس این سه قانون، وقتی هزینه‎ای در کشور انجام می‎شود، باید فرایندی را طی کند. به این ترتیب که وقتی دولت تمام اعتبارات را در قالب لایحه بودجه پیشنهاد می‎دهد و با تأیید مجلس و شورای نگهبان این لایحه تبدیل به قانون می‎شود، سازمان برنامه و بودجه باید در ابتدای هر سال این اعتبارات را به نهادهای مربوطه تخصیص دهد؛ یعنی مبلغ مشخص‌شده ماهانه به حساب آنها واریز می‌شود. تا اینجا، اعتبارات خارج از شمول با سایر اعتبارات تفاوتی ندارد. آقارضی افزود: وقتی نهادی می‎خواهد هزینه‎ای داشته باشد، باید اولا تعیین کند که چه مقدار کالا یا خدمات را قرار است در یک دوره یک‌ماهه استفاده کند. سپس باید این مسئله هم به تأیید مدیر نهاد و هم فردی به‏نام «ذی‎حساب» برسد که در واقع نماینده وزارت اقتصاد در آن نهاد است. کار «ذی‌حساب» بررسی بودجه‎ای است که مدیر نهاد مربوطه برای هزینه‎کرد یک‌ماهه مجموعه خودش دارد. او بررسی می‎کند هزینه‎ای که این نهاد قرار است داشته باشد آیا مطابق با قوانین بودجه و محاسبات عمومی کشور است؟ اگر هزینه‎کرد مطابق قانون باشد، ذی‎حساب اجازه داده و تأیید می‎کند؛ درحالی‎که اگر وی این موضوع را تأیید نکند، نهاد مذکور نمی‎تواند آن هزینه‎کرد را داشته باشد. اگر تخلفی رخ دهد، ذی‎حساب به وزارت اقتصاد و دیوان محاسبات گزارش می‎دهد. اما اتفاقی که در اعتبارات خارج از شمول رخ می‎دهد، این است که این حق از ذی‎حساب گرفته می‎شود. در واقع ذی‎حساب در دانشگاه‎های علوم پزشکی حق بررسی هزینه‎کردها را ندارد و صرفا نقش حسابدار را خواهد داشت.

این کارشناس حوزه بودجه یادآور شد: در ادامه ممکن است نهادها مصارفی داشته باشد که مطلوب نیستند؛ مثلا حقوق‎های نجومی پرداخت کنند یا استخدام بی‎رویه داشته باشند. ممکن است اعتبارات را جایی هزینه کنند که در راستای سیاست‎های کلان دولت نباشد. تمام این موارد علاوه ‎بر نبود شفافیت، سبب می‎شود تا مصارف غیرضروری انجام شده و مفاسد مالی رخ دهد.

آقارضی درباره راهکار حل این معضل در پایان گفت: باید حق نظارتی ذی‎حساب را در دانشگاه‎های علوم پزشکی برگردانیم و مانند سایر نهادها اجازه دخالت و اعمال‎ نظر به او داده شود. این موضوع هم تنها با اصلاح قانون احکام دائمی برنامه‎های توسعه امکان‌پذیر است. در لایحه و قانون بودجه 1401 باید بندی گنجانده شود که بر ‌اساس ‌آن، بخش بهداشت و درمان دانشگاه‎های علوم پزشکی از شمول ماده یک قانون احکام دائمی برنامه‎های توسعه خارج شود. به‌این‌ترتیب معضل موجود رفع خواهد شد.

نهادها و پاسخ‌گویی در مقابل هزینه‎کردها

در همین زمینه هادی حق‎شناس، عضو اسبق کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی، به خبرنگار «شرق» گفت: دانشگاه‎های علوم پزشکی به صورت هیئت‎امنایی اداره می‎شوند و نمی‎توان گفت خارج از شمول دیوان محاسبات هستند؛ بنابراین هم سازمان بازرسی و هم دیوان محاسبات بر اسناد مالی آنها نظارت دارد.

او افزود: به‌طور مرتب دیوان محاسبات سراغ دانشگاه‎های علوم پزشکی رفته و هزینه‎کردها کنترل می‎شود. در واقع هرکجا که منابع عمومی و پول دولت تزریق شود، آن نهاد باید پاسخ‌گو باشد؛ اما مبالغی با عنوان بودجه‎های اضطراری تعریف شده که مبالغ ناچیزی است و نهادهای دریافت‎کننده می‎توانند اسناد مالی آن را ارائه ندهند. اگرچه آنها هم باید گزارش دهند مبالغ را کجا هزینه کرده‎اند و اداره به شکل هیئت‎امنایی به معنای خارج از شمول بودن نهادهای ذی‎ربط نیست.

حق‌شناس تصریح کرد: اکثر بودجه دانشگاه‎های علوم پزشکی صرف امور جاری آنها مانند حقوق و دستمزد شده است؛ زیرا آنها بر ‌اساس درآمد-هزینه اداره می‎شوند. هنگامی که ویروس کرونا در کشور شیوع پیدا کرد، بیمارستان‎ها از پذیرش بیمار عادی معذور شدند؛ بنابراین درآمد آنها کاهش پیدا کرد و دولت با اختصاص‌دادن بودجه در واقع به آنها کمک کرد. او گفت: برای شرایط کرونایی کشور اختصاص‌یافتن این بودجه هنگفت طبیعی است؛ اما با توجه به واکسیناسیون کشور، اگر پاندمی کرونا را برای سال آینده نداشته باشیم، دانشگاه‎های علوم پزشکی به چنین بودجه‎ای نیاز ندارند.

دانشگاه‌های علوم پزشکی، پرخرج و غیرشفاف

در ادامه احسان سلطانی، از کارشناسان حوزه اقتصاد، با انتقاد از بالا‌بودن حقوق و دستمزد در بخش پزشکی برعکس سایر بخش‎های کشور به خبرنگار «شرق» گفت: بودجه دریافتی از سوی دانشگاه‎های علوم پزشکی به نام تحقیق و انجام فعالیت‎های پژوهشی بوده، ولی متأسفانه صرف افزایش دستمزد پزشکان و اعضای هیئت‌علمی این دانشگاه‎ها شده است. این مسئله ناشی از غیرشفاف‌بودن اقتصاد کشور است؛ بنابراین هر نهادی هر چقدر سنبه پرزورتری داشته باشد، سهم خودش را در بودجه بالا می‎برد.

او ادامه داد: در‌حالی‌که برخی اقشار جامعه از‌جمله معلمان حداقل دستمزد را دارند، جامعه پزشکی کشور سهم زیادی در بودجه دارد. برای مثال چرا نباید بودجه‎ پژوهشی سایر نهادها افزایش پیدا کند؟ این کارشناس حوزه اقتصاد معتقد است بریزوبپاش‎ها در حوزه بودجه باید اصلاح شود و در این راستا شاید لازم باشد بودجه برخی از نهادها قطع شود.

سخن پایانی

بنا بر‌ این گزارش، کارشناسان حوزه اقتصادی و بودجه‎ای کشور نظرات متفاوتی در حوزه تقسیم بودجه و سهم دانشگاه‎های علوم پزشکی دارند. بعضی معتقدند در شرایط پاندمی کرونا افزایش سهم بودجه دانشگاه‎های علوم پزشکی طبیعی است؛ اما برخی دیگر از کارشناسان عنوان می‎کنند به دلیل شفاف‌نبودن اقتصاد کشور، هر نهادی که به‌اصطلاح سنبه پر‌زورتری داشته باشد، سهم خود را از بودجه افزایش می‎دهد.

مسئله اصلی در تخصیص اعتبارات به دانشگاه‎های علوم پزشکی از محل بودجه مربوط به حذف قدرت نظارتی ذی‎حساب در مصارف بودجه‎ای این نهاد است. به‎ گفته کارشناسان حوزه بودجه، برای برون‎رفت از برخی مفاسد مالی در این حوزه باید حق نظارتی ذی‎حساب بازگردانده شود. حال باید دید با توجه به کاهش فراگیری ویروس کرونا، آیا مجلس برنامه‌ای برای کاهش بودجه 124 هزار میلیارد ‌تومانی دانشگاه‎های علوم پزشکی در لایحه بودجه سال 1401 دارد یا این نهاد همچنان مستثنا از اقتصاد مقاومتی بوده و بودجه هنگفت خارج از شمول دریافت خواهد کرد.