همزمان با آغاز مجمع عمومی هشتادویکمین نشست مجمع عمومی سازمان ملل و گردهمآمدن رهبران جهان در نیویورک، این نهاد با یکی از دشوارترین مقاطع چند دهه اخیر خود روبهرو است؛ از بنبست قدرتهای بزرگ و گسترش جنگها تا کاهش بودجه و تغییر قریبالوقوع دبیرکل این نهاد. دستور کار رسمی این نشست از صلح و امنیت تا توسعه، اقلیم و دیگر چالشهای جهانی را دربر میگیرد، اما گردهمایی امسال همزمان با پرسشی اساسی درباره خود سازمان برگزار میشود: نهادی که منابع کمتری در اختیار دارد و در بسیاری از بزرگترین بحرانها گرفتار اختلاف قدرتهای بزرگ شده، در سالهای آینده دقیقا باید چه کارهایی را در اولویت قرار دهد؟
به گزارش روز نو سازمان ملل با مجموعهای از بحرانهای همزمان روبهروست. چین، روسیه و آمریکا، سه عضو از پنج عضو دائم دارای حق وتوی شورای امنیت، در پروندههایی از جنگ اوکراین و ایران تا بحرانهای داخلی میانمار و سودان مانع شکلگیری اقدام مؤثر و مشترک شدهاند. همزمان کشورهای فقیر از عملنکردن دولتهای کمککننده به تعهدات توسعهای شکایت دارند و کاهش گسترده کمکهای آمریکا، توان سازمان ملل برای عملیات بشردوستانه و حفظ صلح را محدود کرده است.
این وضعیت با تغییر قریبالوقوع در رأس این سازمان همراه شده است. آنتونیو گوترش، دبیرکل سازمان ملل، قرار است در پایان سال ۲۰۲۶، پس از یک دهه، سمت خود را ترک کند. بخش درخور توجهی از دو سال پایانی دوره او صرف کاهش کارکنان و هزینهها شده تا دبیرخانه با بحران مالی جدیتری روبهرو نشود. در میان گزینههای مطرح برای جانشینی او، ربکا گرینسپن مقام ارشد سازمان ملل در امور تجارت، رافائل گروسی مدیرکل آژانس بینالمللی انرژی اتمی و کارولین رودریگز برکت سفیر گویان در سازمان ملل دیده میشوند. اما مسئله پیشروی دبیرکل بعدی فقط مدیریت کمبود پول نیست. چالش اصلی تعیین دوباره دامنه مأموریت سازمانی است که طی چند دهه پیوسته بر تعداد وظایف، نهادها، اهداف و فرایندهای خود افزوده است. گزینهای که اکنون بیش از گذشته در محافل دیپلماتیک مطرح میشود، سازمان مللی محدودتر و متمرکزتر است که به جای تلاش برای پاسخدادن همزمان به تقریبا همه مشکلات جهانی، منابع خود را روی جلوگیری از بحرانها، حل منازعات، کمکهای بشردوستانه و تعداد محدودتری از اهداف توسعهای قابل دستیابی متمرکز کند.
از گسترش مأموریت تا فشار بودجه
این رویکرد با سنت چند دهه گذشته سازمان ملل تفاوت دارد. دبیرکلهای پس از جنگ سرد معمولا در واکنش به بحرانها خواهان نقش گستردهتر سازمان بودهاند. پطرس غالی در آغاز دهه ۱۹۹۰ سازمان ملل را نیرویی فعالتر برای صلحسازی جهانی میدید، هرچند ناکامی نیروهای حافظ صلح در جلوگیری از نسلکشی رواندا در ۱۹۹۴ و کشتار سربرنیتسا در بوسنی در ۱۹۹۵ این بلندپروازی را موقتا عقب راند.
کوفی عنان از اواخر دهه ۱۹۹۰ دوباره این مسیر را گسترش داد؛ از اهداف تازه مبارزه با فقر و مقابله با ایدز تا عملیات صلح در کوزوو، تیمور شرقی و چند کشور آفریقایی. جنگ عراق در ۲۰۰۳ شورای امنیت را عمیقا دوپاره کرد، اما عنان دو سال بعد نشست جهانی بزرگی برای احیای تعهد دولتها به چندجانبهگرایی برگزار کرد و سپس کمیسیون صلحسازی و شورای حقوق بشر سازمان ملل شکل گرفتند. بان کی مون و گوترش با فهرست طولانیتری از جنگها، بحرانهای انسانی و بلایای طبیعی روبهرو شدند. درآمد مجموع نهادهای سازمان ملل از حدود ۴۰ میلیارد دلار در سال ۲۰۱۰ به رکورد ۷۴ میلیارد دلار در ۲۰۲۲ رسید که بخش مهمی از این افزایش ناشی از هزینههای امدادرسانی انسانی بود. همزمان دامنه اهداف سیاسی و توسعهای نیز گستردهتر شد؛ از نقش بان کی مون در توافق اقلیمی پاریس در ۲۰۱۵ تا «نشست آینده» گوترش در ۲۰۲۴ که موضوعاتی از هوش مصنوعی تا عدالت میاننسلی را در بر میگرفت.
اما بسیاری از دولتها به تعهدات پذیرفتهشده عمل نکردهاند. حاصل، فاصلهای فزاینده میان بلندپروازیهای سازمان و نتایج عملی آن بوده است. نشستها، بیانیهها و قطعنامهها ادامه دارند، منتقدان میگویند فرایندهای دیپلماتیک سازمان ملل در موارد زیادی بیش از آنکه نتیجه عملی تولید کنند، به تولید سند و سازوکار تازه منجر شدهاند. در همین زمان گروههایی مانند گروه هفت و بریکس و همچنین «هیئت صلح» دونالد ترامپ، رئیسجمهور آمریکا، مسیرهای دیگری برای گفتوگو میان دولتها بدون عبور از ساختار سنگین سازمان ملل فراهم کردهاند.
فشار مالی این شکاف را آشکارتر کرده است. دولت ترامپ در ماههای نخست ۲۰۲۵ تقریبا تمام کمکهای آمریکا به فعالیتهای بشردوستانه سازمان ملل را متوقف کرد و از پرداخت سهم کامل خود در بودجه اصلی نیز خودداری کرد. آمریکا سال گذشته کمتر از نیمی از مبلغ مورد انتظار برای مأموریتهای حفظ صلح را پرداخت کرد. چین و اتحادیه اروپا نیز حاضر نشدهاند خلأ ایجادشده را پر کنند و شماری از کشورهای اروپایی با انتقال منابع به بودجههای دفاعی، کمکهای بشردوستانه خود را کاهش دادهاند. بخشی از منابع آمریکا امسال بازگشته است؛ واشینگتن حدود چهار میلیارد دلار برای فعالیتهای بشردوستانه آزاد کرده و ۷۲۵ میلیون دلار نیز به بودجه اصلی پرداخته است. با این حال انتظار نمیرود سازمان ملل به سطح پیشین منابع بازگردد. حتی برخی دیپلماتها کاهش بودجه را هشداری ضروری برای مهار هزینهها میدانند. نامزدهای دبیرکلی نیز بر انضباط مالی تأکید کردهاند؛ گروسی گفته است جهان به «بیانیههای بیشتر» نیاز ندارد و گرینسپن وعده داده سازمان ملل را «مفیدتر، چابکتر و پاسخگوتر» کند.
ناکامیهای گوترش
صرفهجویی فقط به معنای کاهش هزینه نیست. در ساختار سازمان ملل همپوشانیهای متعددی وجود دارد: سه نهاد مستقر در رم با جنبههای مختلف کشاورزی و امنیت غذایی سروکار دارند؛ کمیساریای عالی پناهندگان و سازمان بینالمللی مهاجرت در بسیاری از بحرانها به جمعیتهای مشابه خدمات میدهند و شبکهای از نمایندگان ویژه، دفترها و صندوقها نیز روی ابعاد مختلف تغییرات اقلیمی فعالیت میکنند. ادغام یا هماهنگترکردن این ساختارها یکی از دشوارترین وظایف دبیرکل آینده خواهد بود؛ زیرا تقریبا همه بر ضرورت اصلاح اتفاق نظر دارند، اما بر سر اینکه کدام نهاد باید کوچک یا ادغام شود اختلاف وجود دارد. در کنار این اصلاحات، صلح و امنیت بار دیگر بهعنوان مأموریت اصلی سازمان مطرح شده است.
شماری از دیپلماتها معتقدند گوترش در برخی جنگهای بزرگ دوره خود، ازجمله اتیوپی و سودان، بیش از یافتن راهحل سیاسی بر دسترسی بشردوستانه تمرکز کرده است. محدودیت او واقعی بوده است: اختلاف اعضای دائم شورای امنیت، نقش سازمان ملل را در بحرانهای اصلی بهشدت کاهش داده است. روسیه با استفاده از حق وتو مانع نقش سیاسی مؤثر سازمان در اوکراین شده، دولت جو بایدن با تلاشهای سازمان برای آتشبس اسرائیل و حماس در اواخر ۲۰۲۳ اختلاف داشت و طرح آتشبس دولت ترامپ نیز سازمان ملل را به سود هیئت صلح خود به حاشیه برد. چین هم نقش محدودتری برای سازمان در جنگ داخلی میانمار خواسته است.
با این حال، بسیاری از اعضا همچنان انتظار دارند سازمان ملل دستکم در درگیریهایی که منافع حیاتی قدرتهای دارای حق وتو مستقیما درگیر نیست، فعالتر باشد. نامزدهای دبیرکلی نیز این انتظار را پذیرفتهاند. گرینسپن گفته اولویت او بازگرداندن اعتماد به سازمان ملل بهعنوان محلی قابل اعتماد برای گردهمآوردن طرفهای درگیر در منازعات خواهد بود.
الگوی مورد بحث لزوما بازگشت به مأموریتهای عظیم کلاهآبی دهههای ۱۹۹۰ و ۲۰۰۰ نیست. تجربه سازمان ملل از میانجیگری، مذاکره و پشتیبانی لجستیکی همچنان درخور توجه است و حتی دولت ترامپ سال گذشته برای پشتیبانی سازمان ملل از نیروی مقابله با گروههای مسلح در هائیتی به شورای امنیت مراجعه کرد. مسیر محتمل برای دبیرکل آینده، دیپلماسی کمهزینهتر و کمسروصداتر است؛ رفتوآمد میان قدرتهای بزرگ و متوسط، ایجاد اعتماد پشت درهای بسته و ارائه ایدههایی که پیش از تبدیلشدن به توافق رسمی بتوانند مسیر بحران را تغییر دهند.
اهداف کمتر، نتیجه ملموستر
کاهش دامنه فعالیتها میتواند به برنامه توسعه سازمان ملل نیز برسد. اهداف توسعه پایدار مصوب ۲۰۱۵ شامل ۱۷ حوزه و ۱۶۹ هدف مشخص بود و از پایاندادن به فقر شدید تا محیط زیست، عدالت و امنیت را پوشش میداد. شوک اقتصادی همهگیری کووید، جنگ اوکراین و بستهشدن تنگه هرمز تحقق بسیاری از این اهداف تا ۲۰۳۰ را دور از دسترس کرده است. اکنون دیپلماتها باید درباره چارچوب بعد از ۲۰۳۰ مذاکره کنند. یکی از گزینههای مورد بحث، فهرستی کوتاهتر با تمرکز بر کاهش فقر، سازگاری با تغییرات اقلیمی و کمک به کشورها برای مقابله با شوکهای اقتصادی جهانی است. چنین رویکردی میتواند بخشی از نگرانی کشورهای در حال توسعه درباره کنار گذاشتهشدن کامل دستور کار توسعه را کاهش دهد و در عین حال برای دولتهای کمککننده نیز قابل پذیرشتر باشد.
همین منطق درباره کنفرانسهای بزرگ جهانی مطرح است. برای نشست اقلیمی سازمان ملل در برزیل در سال گذشته ۵۵ هزار نماینده از دولتها، شرکتها و جامعه مدنی ثبتنام کردند. گستردگی مشارکت میتواند نمایشدهنده حمایت جهانی باشد، اما الزاما تصمیمگیری را آسانتر نمیکند. الگوی جایگزین، ائتلافهای کوچکتر، رایزنیهای آرامتر و نشستهای محدودتری است که پیش از نمایش عمومی، امکان رسیدن به توافق را فراهم کنند.
بحثهای بلندپروازانهتری نیز درباره بازنگری کامل منشور سازمان ملل یا ضرورت یک شوک جهانی تازه برای احیای چندجانبهگرایی وجود دارد، اما چنین تحولاتی هم نامطمئن و هم پرریسکاند. مسئله فوریتر برای رهبری بعدی این است که نشان دهد سازمان ملل با منابع کمتر هم میتواند در کاهش منازعات، هماهنگی کمکهای انسانی و حل تعداد محدودی از مشکلات جهانی نتیجه ملموس ایجاد کند. در چنین شرایطی، آینده این نهاد شاید نه در گسترش بیشتر، بلکه در پذیرفتن محدودیتها و تمرکز دوباره بر مأموریتهایی باشد که دولتها هنوز برای انجام آنها به یک سازمان جهانی نیاز دارند.
