قانون شورا از انجمن بلديه هم ضعيف‌تر است
كمال اطهاري*
روزنو :
يكي از خواست‌هاي مردم در انقلاب اسلامي مشاركت داده شدن در سرنوشت‌شان بوده و در اين ميان يكي از وجوه اين مشاركت احياي شوراهاي شهر است. نگاهي به تشكيل شوراها از ابتدا تاكنون نشان مي‌دهد كه تشكيل شوراها جزو نخستين قانون‌هاي بعد از پيروزي انقلاب مشروطه بود اما در 1309 رضاشاه آنها را منحل كرد و احياي آن در اواخر دوره محمدرضا شاه نيز همانند شكل‌گيري احزاب به طور فرماليستي و صوري صورت گرفت.
بار ديگر با پيروزي انقلاب، شوراها در ماده 100 و 101 قانون اساسي جمهوري اسلامي منعكس شدند به طوري كه بر اساس اين قانون، شوراهاي شهر و روستا بايد بر برنامه‌هاي توسعه نظارت داشته و مشاركت در سطح شهر را افزايش دهند اما نگاهي به برگزاري سه دوره شوراي شهر گواه آن است كه در چارچوب قوانين موجود، شوراها عملياتي نشده است و حتي ماده 101 كه بر شوراي عالي استان‌ها تاكيد دارد نيز رنگ واقعي پيدا نكرده و عملي نشده است. به واقع آن چيزي كه امروز به نام شورا با تشكيل جلسه‌ها دنبال مي‌شود صوري است و جايگاه رسمي آنها در نظام برنامه‌ريزي ايران مشخص نشده است.
نگاهي به وضعيت كنوني شوراهاي شهر و روستا گواه آن است كه يك نظام قانوني محكم از آنها حمايت نمي‌كند و آنچه به عنوان قانون شوراها در سال 1375 به تصويب رسيد قانوني كمرنگ شده و كم‌خاصيت شده‌يي نسبت به پيش‌نويس‌هاي قانوني بوده است. عجيب آن است كه اين قانون نسبت به قانون انجمن بلديه كه در سال 1286 شمسي بلافاصله بعد از پيروزي انقلاب مشروطه و تشكيل شوراي آن زمان نوشته شده هم ضعيف‌تر است و اگر به آن گذشته نگاه كنيم و آن را با قانون فعلي مقايسه كنيم سه نكته اساسي مي‌بينيم كه نشان از آن دارد كه قانون فعلي نسبت به گذشته عقبگرد داشته است. مورد نخست بحث حقوق شهروندان در اداره امور شهر است كه در قانون انجمن بلديه تفسير كاملي از آن وجود داشت.
در بند اول ماده يك كه وظايف بلديه را تشريح مي‌كرد، شهرداري وظيفه به انجام رساندن خواست‌هاي اهالي شهر را دارد واين به آن معنا است كه آنچه اهالي شهر به آن ارجاع مي‌دادند به انجام رساند و بعد از آن وظايف معمول شهرداري‌ها از ساختن معابر ساختمان‌هاي عمومي بايد دنبال مي‌شد. همچنين در همين حوزه وظايف، بندي در قانون وجود دارد كه از قانون‌هاي امروز پيشرفته‌تر است و بر اساس آن بلديه موظف بود با دولت براي توسعه حرف و تجارت شهر مساعدت كند يعني يكي از وظايف شهرداري را وظيفه توسعه اقتصادي شهر مي‌دانست در حالي كه در قوانين امروز شهرداري به اين صراحت مطلبي نداريم.
در خصوص حقوق شهروندان نيز درقانون بلديه به صراحت گفته شده فضاهاي عمومي حق الناس است و اين صراحت‌ها، روح انقلابي و هوشمندي رهبران انقلاب مشروطه را منعكس مي‌كند. در حال حاضر يكي ديگر از مشكلات اساسي انتخابات شوراها تعداد نمايندگان و نحوه انتخاب آنهاست. قانون بلديه تعيين كرد كه در شهرهاي بزرگ زمان انقلاب مشروطه يعني تهران و تبريز با حدود 200 هزار نفر جمعيت به عنوان بزرگ‌ترين شهرهاي وقت كشور بايد 30 نماينده تعيين شود اما از آن زمان تاكنون مي‌بينيم كه تعداد نمايندگان شوراي شهر تهران تنها به 31 نفر افزايش پيدا كرده و در بقيه شهر‌ها هم اين ميزان از 25 نفر به ميزان جمعيت بازهم كمتر مي‌شود.
نحوه انتخاب نمايندگان هم موضوع ديگري است كه حكايت از ضعف كنوني قانون شوراها دارد. در قانون انجمن بلديه گفته شده نمايندگان بنا بر وسعت و جمعيت محلات در بين آنها تقسيم شوند يعني قانون تلاش كرده بود رابطه اجتماعي شوراها با محلات را برقرار كند و بدين‌ترتيب رابطه كاملا اجتماعي بين نمايندگان و مردم ايجاد مي‌شد اما اگر امروز اين قانون را با اوضاع كنوني شهر 9 ميليوني تهران مقايسه كنيد كه نحوه انتخاب به شكل انتخابات مجلس شوراست، مي‌بينيم كه نمايندگان شورا محله‌يي نيستند يعني نمايندگان انتخابي هيچ‌گونه ارتباط مستقيمي با مردم شهر ندارند و در واقع نمايندگان سياسي محسوب مي‌شوند كه تعدادشان با نمايندگان مجلس شورا تقريبا يكي است و با همان شيوه هم انتخاب مي‌شوند.
نكته سوم كه جزو كمبودهاي اساسي قانون فعلي نسبت به قانون بلديه به عنوان قانون قديمي، حكايت از آن دارد كه انجمن بلديه در گذشته شخصيت حقوقي داشته يعني اگر مصوباتش عملياتي نمي‌شد به‌خصوص اگر شهردار آن راعملياتي نمي‌كرد مي‌توانست به دادگاه‌ها شكايت كند. بدين‌ترتيب وجود شخصيت حقوقي توام با شيوه انتخاب انجمن بلديه مي‌توانست پيوند پيوسته و روزانه‌يي را بين مردم ايجاد كند نه آنكه شيوه قيم‌مآبانه كنوني بر شورا حاكم باشد.
بايد بپذيريم كه موضوع انتخاب شدن به شيوه كنوني در انتخابات شوراي شهر جواب نمي‌دهد بلكه اين شيوه تنها زماني مناسب است كه با وجود آنكه دموكراسي در آن مستقيم نيست بحث در چارچوب ملي يعني تعيين نمايندگان مجلس باشد اما وقتي رويه شهر است، شيوه راي دادن ليستي به نمايندگان شهر راه به جايي نمي‌برد زيرا چارچوب محله‌يي و اجتماعي براي پاسخگويي به مقوله زندگي روزانه مردم مورد مطالبه است.
حكايت اخير شوراي شهر در انتخاب شهردار و گواه آن است كه شوراي شهر در بعد حقوقي هم تنها مي‌تواند شهردار را انتخاب كند و بعد از آن، توان اجرايي براي هيچ كاري را ندارد به طوري كه در جريان انتخاب سه‌باره شهردار و شكايت حقوقي، دادگاه از شورا خواست تا در چارچوب‌هاي داخلي موضوع را حل كنند زيرا كه طبق قانون فعلي شورا تنها مي‌تواند در شوراي حل اختلاف موضوع را پيگيري كند و در چارچوب حقوق جاري به دليل نداشتن شخصيت حقوقي قادر به پيگيري نيستند، يعني شخصيت آنها را فقط وزارت كشور به رسميت مي‌شناسد و در نظام حقوقي ايران جايگاهي ندارند. به اين ترتيب اين وجوه شوراها را ابتر كرده است آنچنان كه در سطح محلي مشاركت مردم عملي نشده و در سطح شوراي عالي استان‌ها هم كه كاري پيش نمي‌رود و در واقع نمايندگان شورا نه نمايندگي ارگانيك مردم را مي‌كنند و نه آن توان را دارند كه با همين نمايندگي كاري را از نظر حقوقي پيش ببرند. اما نبايد بدبين بود در نهايت همان‌طور كه ضرب المثل معروف گفته است كاچي به از هيچي است و امروز مي‌بينيم در بين نمايندگان شورا شخصيت‌هاي خوبي هستند كه سعي مي‌كنند كارهاي خوبي هم انجام دهند هرچند كه دست و بال‌شان بسته‌تر از آن است كه چنين فعاليتي را به سرانجام برسانند.
بار ديگر با پيروزي انقلاب، شوراها در ماده 100 و 101 قانون اساسي جمهوري اسلامي منعكس شدند به طوري كه بر اساس اين قانون، شوراهاي شهر و روستا بايد بر برنامه‌هاي توسعه نظارت داشته و مشاركت در سطح شهر را افزايش دهند اما نگاهي به برگزاري سه دوره شوراي شهر گواه آن است كه در چارچوب قوانين موجود، شوراها عملياتي نشده است و حتي ماده 101 كه بر شوراي عالي استان‌ها تاكيد دارد نيز رنگ واقعي پيدا نكرده و عملي نشده است. به واقع آن چيزي كه امروز به نام شورا با تشكيل جلسه‌ها دنبال مي‌شود صوري است و جايگاه رسمي آنها در نظام برنامه‌ريزي ايران مشخص نشده است.
نگاهي به وضعيت كنوني شوراهاي شهر و روستا گواه آن است كه يك نظام قانوني محكم از آنها حمايت نمي‌كند و آنچه به عنوان قانون شوراها در سال 1375 به تصويب رسيد قانوني كمرنگ شده و كم‌خاصيت شده‌يي نسبت به پيش‌نويس‌هاي قانوني بوده است. عجيب آن است كه اين قانون نسبت به قانون انجمن بلديه كه در سال 1286 شمسي بلافاصله بعد از پيروزي انقلاب مشروطه و تشكيل شوراي آن زمان نوشته شده هم ضعيف‌تر است و اگر به آن گذشته نگاه كنيم و آن را با قانون فعلي مقايسه كنيم سه نكته اساسي مي‌بينيم كه نشان از آن دارد كه قانون فعلي نسبت به گذشته عقبگرد داشته است. مورد نخست بحث حقوق شهروندان در اداره امور شهر است كه در قانون انجمن بلديه تفسير كاملي از آن وجود داشت.
در بند اول ماده يك كه وظايف بلديه را تشريح مي‌كرد، شهرداري وظيفه به انجام رساندن خواست‌هاي اهالي شهر را دارد واين به آن معنا است كه آنچه اهالي شهر به آن ارجاع مي‌دادند به انجام رساند و بعد از آن وظايف معمول شهرداري‌ها از ساختن معابر ساختمان‌هاي عمومي بايد دنبال مي‌شد. همچنين در همين حوزه وظايف، بندي در قانون وجود دارد كه از قانون‌هاي امروز پيشرفته‌تر است و بر اساس آن بلديه موظف بود با دولت براي توسعه حرف و تجارت شهر مساعدت كند يعني يكي از وظايف شهرداري را وظيفه توسعه اقتصادي شهر مي‌دانست در حالي كه در قوانين امروز شهرداري به اين صراحت مطلبي نداريم.
در خصوص حقوق شهروندان نيز درقانون بلديه به صراحت گفته شده فضاهاي عمومي حق الناس است و اين صراحت‌ها، روح انقلابي و هوشمندي رهبران انقلاب مشروطه را منعكس مي‌كند. در حال حاضر يكي ديگر از مشكلات اساسي انتخابات شوراها تعداد نمايندگان و نحوه انتخاب آنهاست. قانون بلديه تعيين كرد كه در شهرهاي بزرگ زمان انقلاب مشروطه يعني تهران و تبريز با حدود 200 هزار نفر جمعيت به عنوان بزرگ‌ترين شهرهاي وقت كشور بايد 30 نماينده تعيين شود اما از آن زمان تاكنون مي‌بينيم كه تعداد نمايندگان شوراي شهر تهران تنها به 31 نفر افزايش پيدا كرده و در بقيه شهر‌ها هم اين ميزان از 25 نفر به ميزان جمعيت بازهم كمتر مي‌شود.
نحوه انتخاب نمايندگان هم موضوع ديگري است كه حكايت از ضعف كنوني قانون شوراها دارد. در قانون انجمن بلديه گفته شده نمايندگان بنا بر وسعت و جمعيت محلات در بين آنها تقسيم شوند يعني قانون تلاش كرده بود رابطه اجتماعي شوراها با محلات را برقرار كند و بدين‌ترتيب رابطه كاملا اجتماعي بين نمايندگان و مردم ايجاد مي‌شد اما اگر امروز اين قانون را با اوضاع كنوني شهر 9 ميليوني تهران مقايسه كنيد كه نحوه انتخاب به شكل انتخابات مجلس شوراست، مي‌بينيم كه نمايندگان شورا محله‌يي نيستند يعني نمايندگان انتخابي هيچ‌گونه ارتباط مستقيمي با مردم شهر ندارند و در واقع نمايندگان سياسي محسوب مي‌شوند كه تعدادشان با نمايندگان مجلس شورا تقريبا يكي است و با همان شيوه هم انتخاب مي‌شوند.
نكته سوم كه جزو كمبودهاي اساسي قانون فعلي نسبت به قانون بلديه به عنوان قانون قديمي، حكايت از آن دارد كه انجمن بلديه در گذشته شخصيت حقوقي داشته يعني اگر مصوباتش عملياتي نمي‌شد به‌خصوص اگر شهردار آن راعملياتي نمي‌كرد مي‌توانست به دادگاه‌ها شكايت كند. بدين‌ترتيب وجود شخصيت حقوقي توام با شيوه انتخاب انجمن بلديه مي‌توانست پيوند پيوسته و روزانه‌يي را بين مردم ايجاد كند نه آنكه شيوه قيم‌مآبانه كنوني بر شورا حاكم باشد.
بايد بپذيريم كه موضوع انتخاب شدن به شيوه كنوني در انتخابات شوراي شهر جواب نمي‌دهد بلكه اين شيوه تنها زماني مناسب است كه با وجود آنكه دموكراسي در آن مستقيم نيست بحث در چارچوب ملي يعني تعيين نمايندگان مجلس باشد اما وقتي رويه شهر است، شيوه راي دادن ليستي به نمايندگان شهر راه به جايي نمي‌برد زيرا چارچوب محله‌يي و اجتماعي براي پاسخگويي به مقوله زندگي روزانه مردم مورد مطالبه است.
حكايت اخير شوراي شهر در انتخاب شهردار و گواه آن است كه شوراي شهر در بعد حقوقي هم تنها مي‌تواند شهردار را انتخاب كند و بعد از آن، توان اجرايي براي هيچ كاري را ندارد به طوري كه در جريان انتخاب سه‌باره شهردار و شكايت حقوقي، دادگاه از شورا خواست تا در چارچوب‌هاي داخلي موضوع را حل كنند زيرا كه طبق قانون فعلي شورا تنها مي‌تواند در شوراي حل اختلاف موضوع را پيگيري كند و در چارچوب حقوق جاري به دليل نداشتن شخصيت حقوقي قادر به پيگيري نيستند، يعني شخصيت آنها را فقط وزارت كشور به رسميت مي‌شناسد و در نظام حقوقي ايران جايگاهي ندارند. به اين ترتيب اين وجوه شوراها را ابتر كرده است آنچنان كه در سطح محلي مشاركت مردم عملي نشده و در سطح شوراي عالي استان‌ها هم كه كاري پيش نمي‌رود و در واقع نمايندگان شورا نه نمايندگي ارگانيك مردم را مي‌كنند و نه آن توان را دارند كه با همين نمايندگي كاري را از نظر حقوقي پيش ببرند. اما نبايد بدبين بود در نهايت همان‌طور كه ضرب المثل معروف گفته است كاچي به از هيچي است و امروز مي‌بينيم در بين نمايندگان شورا شخصيت‌هاي خوبي هستند كه سعي مي‌كنند كارهاي خوبي هم انجام دهند هرچند كه دست و بال‌شان بسته‌تر از آن است كه چنين فعاليتي را به سرانجام برسانند.
