روايت بازوي پژوهشي مجلس از آثار بودجه‌ريزي ناكارآمد دولت در حوزه اجتماعي
«عدالت در توزيع فقر» شكل گرفته است
طي چند سال اخير سهم هزينه‌هاي خوراكي از كل هزينه‌هاي خانوار رو به افزايش است و در مقابل سهم هزينه‌هاي غيرخوراكي كه شامل هزينه‌هاي پوشاك، بهداشت و درمان، تحصيل، تفريحات و سرگرمي و ساير هزينه‌هاي غيرخوراكي مي‌شود، كاهش يافته است.
روزنو :
در 8 سال گذشته بودجه كشور 5 برابر شده، اما تورم مزمن پول‌ها را مي‌بلعد
گروه اقتصادي
يك گزارش تحليلي مفصل از روش بودجه‌ريزي طي 8 سال اخير نشان مي‌دهد با اينكه بودجه كل كشور در اين دوره، بيش از 5 برابر شده و حتي در سه سال اخير شتاب رشد بيشتري گرفته و همواره بيشتر از 30 درصد افزايش را تجربه كرده، اما به لحاظ حقيقي رشد اندكي را نشان مي‌دهد . به عبارت ديگر، «تورم» بخش اعظمي از رشد بودجه عمومي را «بلعيده» است. از ديدگاه اين گزارش كه توسط بازوي پژوهشي مجلس تهيه شده، مساله اصلي در ساختار كلان بودجه، «پنهان بودن كسري بودجه» است، چراكه اصولا نظام بودجه‌ريزي در ايران دچار «ناترازي» است؛ يعني منابع بودجه‌اي دولت بر درآمدها و ماليات استوار نيست و همچنان به منابع حاصل از فروش نفت و غيره و استقراض از بانك مركزي و فروش اوراق وابسته است. ارزيابي ترازهاي بودجه‌اي اين واقعيت را آشكار مي‌كند كه كسري تراز عملياتي طي دهه 90 به ويژه از سال 1395 از كسري 56.4 هزار ميليارد توماني روند رو به رشدي را سپري كرده و در سال 1401 با كسري 476.1 هزار ميليارد توماني 8.2 برابر شده است. اين در حالي است كه بخشي از درآمدهاي عمراني صرف پوشش كسري در درآمدهاي جاري شده و هر زمان دولت در تامين درآمدهاي نفتي با چالش مواجه بوده از طريق استقراض، تامين مالي شده است. در چنين شرايطي؛ «خلق مخارج» بيش از توانايي «خلق درآمد» است، يعني نسل حاضر بيش از توان درآمدزايي خود خرج مي‌كند، چون همه نسل‌ها بايد از درآمدهاي عمراني سهم داشته باشند؛ حال آنكه اين درآمدها صرف نسل جاري مي‌شود. از طرف ديگر، با جبران ناترازي بودجه از محل استقراض از صندوق توسعه ملي و اوراق بدهي و پايه پولي بانك مركزي، روند سيطره روزمرگي بر برنامه‌ريزي توسعه‌اي در ايران در طول زمان در حال شدت گرفتن است. محصول اين شيوه جبران كسري بودجه، افزايش تورم و ظهور نابرابري‌هاي اجتماعي است. اين منطق برنامه و بودجه، تعهدي به كاهش فقر، محروميت و نابرابري‌هاي اجتماعي جامعه ندارد. اين نظام بودجه‌ريزي از جهات مختلف به ثبات اجتماعي جامعه آسيب وارد مي‌كند؛ از يكسو، تكيه صرف و بيش از حد دولت بر فروش نفت خام، هم جمعيت فعال كشور را از فرصت‌هاي بالقوه اشتغال در صنايع جانبي و تكميلي محروم كرده و هم با «پيش‌خور» كردن منابع ملي، عدالت بين نسلي را تحت تاثير قرار داده است. از سوي ديگر، اتكاي دولت به استقراض براي تامين كسري بودجه، يكي از مهم‌ترين عوامل موثر در اختلال در نظام اقتصادي مولد تورم و از همه مهم‌تر يكي از موثرترين عامل‌ها در برهم زدن نظم اجتماعي و اخلاقي در جامعه است. تصوير دقيق‌تر از قرباني شدن منافع نسل‌هاي آينده به قيمت تامين هزينه‌هاي جاري دولت زماني آشكار مي‌شود كه به بررسي ارقام عملكرد هزينه‌هاي عمراني پرداخته شود. واقعيت آن است كه در زمان عدم تحقق منابع پيش‌بيني شده در بودجه و بروز كسري بودجه، بخشي از هزينه‌هاي جاري دولت از طريق استقراض تامين مالي مي‌شود و بخشي از آن با كاهش هزينه‌هاي عمراني و تخصيص بيشتر درآمدهاي عمراني به هزينه‌هاي جاري تامين مالي مي‌شود.
فشار كاهش بودجه عمراني بر روند تشكيل سرمايه
روند كاهشي عمليات عمراني دولت در اين سال‌ها با روند نزولي تشكيل سرمايه در كشور كاملا همسويي دارد و حتي مي‌توان يكي از دلايل رشد منفي موجودي سرمايه در كشور را كاهش سهم هزينه‌هاي عمراني و سرمايه‌گذاري مولد دانست. ناتمام باقي ماندن پروژه‌هاي عمراني نه تنها به تلف شدن منابع و مستهلك شدن پيش از بهره‌برداري منجر مي‌شود، بلكه با كاهش عامل توليد سرمايه در كشور به كاهش توان توليدي و بنابراين تقاضاي كار منجر مي‌شود و از اين مسير نيز با كاهش توان كسب درآمد ناشي از كار افراد، پيامدهاي اجتماعي بودجه‌ريزي را تشديد مي‌كند. مهم‌ترين پيامد اين شرايط پيش‌فروش كردن آينده و برهم زدن تعادل بين‌نسلي است. طي سال‌هاي 1390 تا 1401 تشكيل سرمايه ثابت ناخالص از 525 هزار ميليارد تومان به 274.6 هزار ميليارد تومان كاهش يافته است. روند نزولي تشكيل سرمايه به معناي آن است كه حتي جبران استهلاك سرمايه صورت نگرفته و بنابراين روند موجودي سرمايه رو به كاهش است.
تامين كسري بودجه با چاپ پول
به گفته مركز پژوهش‌هاي مجلس، تجارب پيشين نشان مي‌دهد؛ هزينه‌هاي جاري عمدتا با عدم تحقق مواجه مي‌شوند. بخشي از كسري بودجه صورت گرفته نيز از طريق استقراض از بانك مركزي و سيستم بانكي تامين مالي مي‌شود كه منجر به رشد نقدينگي در اقتصاد شده و تورم خلق مي‌كند. عدم تحقق منابع برآورد شده از محل فروش نفت به خصوص در سال‌هاي 1398 و 1399 كه به دليل خروج يك‌طرفه امريكا از برجام و شدت گرفتن تحريم‌ها رخ داده، تاييدي بر اين ادعاست كه عدم تحقق منابع پيش‌بيني شده در بودجه از طريق استقراض تامين مالي مي‌شود. تامين مالي كسري بودجه دولت از بانك مركزي به‌طور مستقيم پايه پولي را افزايش مي‌دهد و از مسير پولي به شدت گرفتن تورم در اقتصاد دامن مي‌زند. در مقابل استقراض دولت از شبكه بانكي علاوه بر اينكه پيامدهاي تورمي به همراه دارد؛ باعث مي‌شود منابع سيستم بانكي از بخش توليدي دريغ شود و در اختيار دولت قرار گيرد. اين موضوع علاوه بر پيامدهاي تورمي مي‌تواند به كاهش بنيه توليدي بنگاه‌ها به دليل ناتواني در تامين مالي پروژه‌هاي سرمايه‌گذاري و توليدي و تامين سرمايه در گردش منجر شود.
هراس از بازي «پانزي»
تامين مالي كسري بودجه با استقراض مالي در عمل روند فزاينده پيدا كرده و حتي بيم آن مي‌رود كه دولت وارد بازي «پانزي» هم بشود. وقتي دولت هر بدهي را با بدهي جديدي پرداخت مي‌كند، سرنوشت اين بازي به برهم خوردن نظم اجتماعي و اقتصادي منجر خواهد شد و اقدام پايداري نيست. اين حالت از چارلز پانزي Ponzi Charles گرفته شده است. روند تورم در يك دهه اخير نشان مي‌دهد از سال 1400 سقف تاريخي تورم در اقتصاد ايران شكسته و بالاترين رقم تورم تجربه شده كشور تا آن زمان ثبت شد. پس از آن نيز بر اساس ارقام تورم ماهيانه در خرداد 1402 تورم به 48.5 درصد رسيد. شيوه بودجه‌ريزي در ايران به گونه‌اي است كه با رشد غيرموجه هزينه‌ها و بيش‌برآورد منابع براي تراز نمايش دادن بودجه به شكل صوري، پيامدي جز كسري بودجه و انتقال آن به مردم از طريق تورم نداشته است.
گسترش نابرابري‌هاي اجتماعي
اين موضوع با فلسفه وجود دولت كه فراهم كردن رفاه و بهبود توزيع درآمد بوده در تضاد است؛ چراكه تورم به كاهش ارزش حقيقي درآمدهاي افراد و قدرت خريد آنها منجر مي‌شود و محصول اين شرايط كاهش رفاه است. روند درآمد سرانه طي يك دهه اخير نشان مي‌دهد كه روند نزولي درآمد سرانه فقيرتر شدن مردم ايران رخ داده و درآمد سرانه از 7.4 ميليون تومان در سال 1390 به 5.2 ميليون تومان در سال 1401 تنزل يافته است.
پيامد عملكرد ناكارآمد دولت در بودجه‌ريزي، به تورم و كاهش رفاه محدود نيست؛ بلكه يكي از چالش‌هاي شرايط كنوني گسترش نابرابري در اقتصاد است. سهم دهك‌ها از هزينه ناخالص نشان مي‌دهد سهم دهك دهم حدود 13 برابر دهك اول است كه نابرابري و شكاف عميق بين دهك‌هاست. نسبت هزينه 10 و 20 درصد پرهزينه‌ترين به 10 و 20 درصد كم‌هزينه‌ترين جمعيت نيز تصوير ديگري از شدت نابرابري در كشور را آشكار مي‌كند. نسبت هزينه 10 درصد پرهزينه‌ترين خانوار به 10 درصد كم‌هزينه‌ترين خانوار از 11.09 در سال 1390 به 12.86 در سال 1401 افزايش يافته است. همچنين اين نسبت براي 20 درصد پرهزينه‌ترين خانوار به 20 درصد كم‌هزينه‌ترين خانوار از 6.78 در سال 1390 به 7.69 در سال 1401 افزايش يافته است.
برنده تورم، ثروتمندان هستند
ثروتمندان برنده واقعي تورم هستند، اين درحالي است كه در طرف مقابل، خانوارهاي كمتر برخوردار و دهك‌هاي پايين درآمدي تنها داشته‌شان براي تامين مخارج زندگي، درآمد ناشي از كار است كه كمتر از تورم شاخص‌بندي مي‌شود. بنابراين با شدت گرفتن روند تورمي در دهك‌هاي پايين درآمدي، با شدت بيشتري تورم را متحمل مي‌شوند و به‌طور مداوم قدرت خريدشان كاسته مي‌شود. خريد مسكن از توان آنها خارج شده و برخي محاسبات تخميني، زمان انتظار براي خانه‌دار شدن كارگر ايراني را حدود 100 سال برآورد مي‌كنند.
كالاي بادوام از دسترس فقرا خارج شد
روند مزمن تورم و افزايش مداوم قيمت‌ها باعث شده است برخي كالاهاي بادوام نظير خودرو ماهيت دارايي يافته و از دسترس فقرا و حتي طبقه متوسط نيز خارج شود. با اين نگاه، با توجه به اينكه نه فقط در قوانين بودجه تمهيدي واقع‌بينانه براي ايجاد چتر حمايتي و كنترل تورم انديشيده نشده، بلكه حتي با توجه به كسري بودجه‌اي كه در قوانين بودجه پنهان است؛ به شدت گرفتن تورم دامن خواهد زد و افزايش فقر و نابرابري دور از ذهن نيست.
عدالت در توزيع فقر
در شرايط كنوني هر قدر كه از دهك‌هاي بالاي درآمدي به سمت گروه‌هاي درآمدي متوسط و ضعيف حركت كنيم، درجه آسيب‌پذيري افزايش مي‌يابد. طبقات متوسط امكان تحرك طبقاتي را از دست مي‌دهند و ريسك سقوط به دهك‌هاي پايين درآمدي نسبت به شانس ورود به دهك‌هاي بالاي درآمدي بيشتر مي‌شود. در اين وضعيت سبد مصرفي طبقات پايين و متوسط درآمدي به سمت نيازهاي اساسي تغيير مي‌كند و جمعيت زيادي به ورطه فقر سقوط مي‌كنند. افزايش جمعيت فقير منجر به اين امر مي‌شود كه طيف گسترده‌اي از افراد جامعه، همسطح همديگر شوند و گويي كاهش نابرابري در سطح جامعه در معناي معكوس آن اتفاق مي‌افتد. مركز پژوهش‌هاي مجلس براي توصيف چنين وضعيتي عنوان كرده كه نوعي «عدالت در توزيع فقر» شكل گرفته است كه افزايش فقر مستمر نتيجه آن مي‌شود. فقر مستمر بخشي از جمعيت فقير است كه امكان خروج از فقر را از دست داده و در تله فقر و محروميت گرفتار شده است. بنابراين اين گروه يعني فقرا و محرومان، از بازندگان واقعي تورم‌هاي مزمن هستند. در سال 1400 خط فقر سرانه متوسط كشوري با رشد حدود 50 درصدي نسبت به سال 1399 به ميزان حدود يك ميليون و هفتصد هزار تومان رسيده است. براساس خط فقر سرانه برآورده شده توسط مركز پژوهش‌هاي مجلس، خط فقر متوسط كشوري در سال 1400 براي يك خانوار چهارنفره در حدود چهار ميليون و پانصد هزار تومان بوده است.
دلالان سوار بر شوك‌هاي تورمي مي‌شوند
آن طرف شوك‌هاي تورمي و تورم‌هاي مزمن روي سوداگران و دلالان مانند پديده پادشكننده اثر مي‌گذارد. شوك تورمي با افزايش فعاليت سوداگري همراه شده و بنابراين اين گروه را غني‌تر مي‌كند. در شرايط تورمي واسطه‌گري به قصد سوداگري كالاها افزايش مي‌يابد و گروهي به بهاي فقيرتر شدن جمعيت كثيري بهره‌مند مي‌شوند و مرزهاي اخلاقي را مي‌شكنند. اين گروه شرايط تورمي را شرط كسب سود مي‌دانند و از تغيير شرايط به سمت ثبات استقبال نمي‌كنند. تورم مزمن از يكسو عده كمي را غني و جمعيت كثيري را فقير و از سوي ديگر نظم و روح اخلاقي حاكم بر جامعه را دچار اضمحلال مي‌كند. در چنين شرايطي امكان توسعه از جامعه سلب شده و چشم‌انداز مثبتي براي حركت رو به جلو وجود نخواهد داشت. اين سازوكار به معني كاهش شديد فعاليت‌هاي توسعه‌اي و افزايش فعاليت‌هاي ضدتوسعه‌اي است و در چنين شرايطي سياستگذار به دليل غوطه‌ور بودن در فضاي ابهام و سردرگمي، تصميمات و اقدامات مخاطره‌آميز را در دستوركار خود قرار مي‌دهد كه هزينه‌هاي اجتماعي و سياسي- اقتصادي آن كمتر قابل جبران است.
شكاف طبقاتي بيشتر شد
روند افزايشي نسبت هزينه‌هاي دهك دهم به دهك اول، شدت گرفتن شكاف طبقاتي در اقتصاد را نشان مي‌دهد. تورم مزمن در اقتصاد به‌طور مداوم از قدرت خريد خانوارهاي دهك‌هاي پايين درآمدي كاسته و تركيب سبد هزينه‌هاي آنها را تغيير داده است. مصداق اين موضوع افزايش سهم هزينه نيازهاي اوليه در دهك‌هاي پايين درآمدي است؛ براي مثال افزايش تورم باعث مي‌شود خانوارهاي كم‌درآمد از نيازهايي مانند سلامت، كالاي فرهنگي، آموزش و ... چشم‌پوشي كرده تا توانايي تامين نيازهاي اوليه خود مانند مسكن و خوراك را داشته باشند.
طي چند سال اخير سهم هزينه‌هاي خوراكي از كل هزينه‌هاي خانوار رو به افزايش است و در مقابل سهم هزينه‌هاي غيرخوراكي كه شامل هزينه‌هاي پوشاك، بهداشت و درمان، تحصيل، تفريحات و سرگرمي و ساير هزينه‌هاي غيرخوراكي مي‌شود، كاهش يافته است.
دخل و خرج دولت تناسبي ندارد
در شرايطي كه رشد اقتصادي مورد انتظار تحقق نيافته و شكاف درآمد-هزينه و پيامدهاي ناشي از حذف ارز ترجيحي، تورم افسارگسيخته بالاي 40 درصد را ايجاد كرده، عرصه‌هاي اجتماعي در دام و اسارت ضعف سياست‌هاي اقتصادي قرار گرفته است، زيرا تناسبي ميان منابع اقتصادي و مصارف اجتماعي وجود ندارد. به بيان ديگر، دخل وخرج دولت با هم همخواني ندارد. به‌طوري كه بيش‌برآوردي قابل توجه برخي اقلام منابع عمومي نظير صادرات نفت، واگذاري شركت‌هاي دولتي و مولدسازي دارايي‌هاي دولت و كم‌برآوردي برخي مصارف، نظير خريد تضميني گندم و تكاليف سازمان تامين اجتماعي و همچنين درج ارقام قابل توجه خارج از سقف بودجه عمومي (نظير منابع و مصارف سازمان هدفمندسازي به رقم 650 هزار ميليارد تومان) و عدم ارايه جدول منابع و مصارف هدفمندي يارانه‌ها و اخذ مجوزهاي بدون سقف براي واگذاري نفت خام به منظور پرداخت تعهدات و عناوين غيردقيقي مانند طرح‌هاي پيشران، مويد ابهام، ناترازي و كاستي‌هاي شيوه بودجه‌ريزي كشور است كه منطق هماهنگي و تناسب دخل‌وخرج را برهم زده است.
بودجه به منابع ناپايدار وابسته شد
اگرچه درآمدهاي مالياتي از 40 درصد منابع در قانون بودجه سال 1401 به 43 درصد منابع در قانون بودجه سال 1402 افزايش يافته است؛ اما اين سطح پايين از درآمدهاي مالياتي در بودجه به معناي وابستگي بيشتر بودجه عمومي به منابع ناپايدار و نااطميناني از فروش نفت، واگذاري شركت‌ها و فروش اموال، استقراض و استفاده از پايه پولي است. اين امر باعث شده كه سياست‌هاي مالي دولت در اكثر موارد اثر تحولي در نظام بودجه‌ريزي و توسعه‌اي كشور ايجاد نكند و به موازات شوك‌هاي تورمي، عرصه‌هاي اجتماعي به شدت در تسخير ناكارآمدي سياست‌هاي مالي دولت قرار بگيرند. در چنين فرآيند سياستگذاري در بستر حدس و گمان‌هاي نادقيق، ريسك‌هاي تصميم‌گيري و پيامدهاي اجتماعي ناخواسته به شدت افزايش پيدا مي‌كند. به تاسي از اين روند، سياست‌هاي اجتماعي نيز كارآمدي خود را از دست خواهند داد و از سوي ديگر در عرصه‌هاي اقتصادي با اتخاذ رويكردهاي شوك‌درماني و تورم‌زا، چرخه بازتوليد مسائل اجتماعي فقر و نابرابري‌هاي اجتماعي به گردش در مي‌آيد.
بار مالياتي روي دوش حقوق‌بگيران است
در سال 1402 ماليات بر درآمد و ماليات بر شركت‌ها اشخاص حقوقي در مجموع حدود 46 درصد از ماليات پرداختي را تشكيل مي‌دهند. اين در حالي است كه ماليات بر ثروت تنها 4.5 درصد از پايه مالياتي سال 1402 را شكل مي‌دهد و روند سهم آن نيز حتي نزولي بوده است. به عبارت ديگر، به نظر مي‌رسد تا اندازه زيادي حقوق‌بگيران ثابت و بنگاه‌هاي توليدي بار مالياتي را بر دوش مي‌كشند و برخلاف نگاه عدالت مالياتي، ثروتمندان كه به دليل برخورداري مالي بالاتر، بهره بيشتري از امكانات ملي دارند؛ كمترين بار مالياتي را بر دوش مي‌كشند؛ چراكه سازوكار ماليات‌ستاني بر ثروت يا بهتر بگوييم ماليات بر مجموعه درآمد در ايران ناقص است. در اين راستا، بنرجي برنده جايزه نوبل 2019 اقتصاد قائل به اين است كه راز رشد اقتصاد نه در تخفيف مالياتي به ثروتمندان و ايده ريزش از بالاي ثمرات رشد، بلكه ماليات‌ستاني از ثروتمندان و صرف آن براي بقيه بخش‌ها و توانمندسازي فقرا و تحريك تقاضاست. اين ديدگاه مدعي است رشد از بالا نمي‌ريزد، بلكه از پايين مي‌جوشد. به نظر مي‌رسد از حقوق‌بگيران و بنگاه‌هاي توليدي بيش از آنچه در قانون برآورد شده، ماليات اخذ شده است و در مقابل ثروتمندان علاوه بر اينكه در قانون نيز سهم كمتري از بار مالياتي دارند؛ همان سهم كمتر را نيز با فرار مالياتي پرداخت نكرده‌اند . اين روند از لحاظ توجه به عدالت اجتماعي ناكارآمد است؛ چراكه در طبقات كم درآمد، محل كسب درآمد افراد، تنها درآمد ناشي از كار است و طبقات كم درآمد دارايي‌هاي انباشته شده را در اختيار ندارند تا از آن طريق محل درآمدي غير از كار داشته باشند. اين در حالي است كه براي طبقه پردرآمد به دليل برخورداري از دارايي‌هاي انباشته بزرگ‌تر، درآمد ناشي از كار سهم ناچيزي از درآمد كل‌شان دارد و سهم بزرگ‌تر از درآمد طبقه پردرآمد، شامل درآمد ناشي از عايدي‌هاي سرمايه‌اي است. در عين حال، ماليات بر ثروت سهم بسيار ناچيزي از منابع درآمدي مالياتي را دارد به عنوان مثال، در قانون بودجه 1402 معادل 4.2 درصد بوده است كه تحقق هم نمي‌يابد.
