مطالبات صندوق های بازنشستگی از دولت

حسن لطفی سخنگوی کمیسیون اجتماعی مجلس  در جریان بررسی گزارش کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی در خصوص ارزیابی ابعاد چالشی صندوق های بازنشستگی و عملکرد دستگاههای اجرایی مربوط (با محوریت احکام قانونی ، بودجه ای و جهت گیری بودجه 1402)، این گزارش را به شرح زیر قرائت کرد.

مقدمه:

نظام تامین اجتماعی و به طور خاص صندوق های بازنشستگی در ایران با مشکلات متکثر و البته پیچیده‌ای دست و پنجه نرم می‌کند که هر سه وجه تشکیل‌دهنده‌‌ آن یعنی بیمه شده، کارفرما و دولت را درگیر نموده است و طی سالیان اخیر به دلیل وابستگی این صندوق ها به بودجه دولت، ابعاد گسترده‌‌‌ای پیدا کرده به گونه ای که ابلاغ سیاست های کلی تأمین اجتماعی ابلاغی مقام معظم رهبری در 21/ 01/ 1401 و نیز تأکید موکد ایشان در سیاست های برنامه هفتم توسعه بر استقرار نظام جامع تأمین اجتماعی (بند پنجم) نشان از اهمیت ساماندهی این حوزه دارد.

مطابق با بررسی های صورت گرفته چالش های موجود در این حوزه در دو بخش 1- مدیریت و راهبری صندوق‌ها 2- چگونگی تأمین کسری منابع مالی این صندوق‌ها در سطح مدیریت کلان کشور، مطرح می باشد و ضرورت دارد سیاست‌های مناسب برای رفع این مشکلات مدنظر سیاستگذاران به ویژه در جریان تصویب قانون بودجه سال 1402 و برنامه هفتم توسعه مدنظر قرار گیرد.

درهمین راستا، باتوجه به اهمیت موضوع و در پیش بودن ایام بررسی لوایح برنامه هفتم توسعه و بودجه سال 1402 کل کشور، کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی برآن شد ضمن برگزاری جلساتی با مسئولین ذیربط در صندوق های بازنشستگی به شناسایی مهم ترین ابعاد چالش های این صندوق ها و راهکارهای پیش رو برای رفع و کاهش تبعات سوء آن ها بپردازد که اینک نتایج اجمالی در راستای اجرای ماده (107) آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی به حضور مردم شریف ایران و نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی تقدیم می گردد.

بخش نخست: اهم چالش های فعلی صندوق های بازنشستگی

در ایران 18 صندوق بازنشستگی وجود دارد که در مجموع حدود 6/23 میلیون مشترک و مستمری بگیر اصلی را تحت پوشش قرار داده اند. براساس گزارش های واصله به کمیسیون و آخرین آمار منتشر شده (سال 1399) حدود 9/17 میلیون نفر مشترک اصلی سازمان تأمین اجتماعی، حدود 5/ 2 میلیون نفر مشترک اصلی صندوق بازنشستگی کشور، حدود 5/1 میلیون نفر مشترک اصلی صندوق روستائیان و عشایر و 1/ 1 میلیون نفر مشترک اصلی صندوق تأمین اجتماعی نیروهای مسلح هستند. از تعداد مشترکان سایر صندوق های بازنشستگی دستگاهی اطلاعات دقیقی در دسترس نیست، اما براساس آخرین آمارها در سال‌های اخیر، تعداد مشترکان آن ها در مجموع، حدود 700 هزار نفر تخمین زده می شود. مطابق با ارزیابی های کمیسیون برخی از مهمترین چالش های فعلی صندوق های بازنشستگی به شرح ذیل می باشد:

مطالبات صندوق های بازنشستگی از دولت

به استناد گزارش تفریغ بودجه سال 1400 ، میزان کل مطالبات صندوق های بازنشستگی تا پایان سال 1399 بالغ بر 5،012،209،289 میلیون ریال بوده است که (76) درصد از میزان کل مطالبات مربوط به سازمان تأمین اجتماعی، (12) درصد مربوط به موسسه صندوق حمایت و بازنشستگان کارکنان فولاد، (10) درصد مربوط به صندوق بازنشستگی کشوری و (2) درصد مربوط به صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر می باشد. لازم به ذکر است میزان %90 از مطالبات صندوق های بازنشستگی مرتبط با مطالبات از دولت، %5 مرتبط با سود سهام دریافتنی و %5 مرتبط با سایر مطالبات می باشد.

سن موثر بازنشستگی و ارتباط آن با امید به زندگی:

امید به زندگی در ایران، از سال ۱۳۳۰ تا امروز از ۴۶سال به ۷۶سال افزایش پیدا کرده است. این در حالی است که طی همین سال‌ها، خلاف قاعده، متوسط سن بازنشستگی از ۵۷سال به ۵1سال کاهش پیدا کرده است و منجر به تغییر زودهنگام وضعیت بیمه پرداز به وضعیت مستری بگیر می‌شود.

نسبت پشتیبانی:

بررسی ها نشان می دهد هم اکنون نسبت پشتیبانی سازمان تامین‌اجتماعی، به‌عنوان بزرگ‌ترین صندوق‌‌‌ بازنشستگی کشور،۵۱/ ۴ است که نزدیک به حداقل نسبت پشتیبانی برای عدم ‌ورشکستگی یک سازمان بیمه‌‌‌ای است ( حداقل نسبت پشتیبانی 3 می باشد) . این نسبت در صندوق بازنشستگی کشوری ۶۵/۰ ، در موسسه صندوق حمایت و بازنشستگی کارکنان فولاد 07/ 0است که از وخامت وضعیت این صندوق‌ها حکایت دارد.

نرخ جایگزینی و کفایت مستمری:

یکی از دلایل اصلی نرخ جایگزینی بالا در ایران، نحوه محاسبه حقوق بازنشستگی افراد است. در شرایطی که در اغلب نظام‌‌‌های بازنشستگی دنیا متوسط ۵سال پایانی سنوات خدمت فرد یا تمام سال‌های بیمه‌‌‌پردازی فرد مبنای محاسبه قرار می‌گیرد، در ایران، دو سال آخر خدمت فرد، مبنای محاسبه است. در حالی که میانگین نرخ جایگزینی خالص در اتحادیه اروپا % ۵/ ۶۳‌ و در کشورهای سازمان همکاری و توسعه اقتصادی % ۶/۵۸‌ است، میانگین این نرخ در کشور ما برای سه ‌صندوق اصلی (تامین‌اجتماعی، بازنشستگی کشوری و کشاورزان، روستاییان و عشایر) %۸3‌ است که به‌رغم این نرخ جایگزینی بالا، کفایت مستمری در ایران پایین بوده و عملا حقوق بازنشستگی بسیاری از افراد، پاسخگوی هزینه‌‌‌های زندگی آنان نیست و این امر صندوق‌های بازنشستگی را در مقابل نوسانات اقتصاد کلان بسیار حساس کرده است.

نسبت تعهدات به دارایی‌‌‌ها:

به استناد گزارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، ارزش حال تعهدات صندوق بازنشستگی کشوری، حدود % ۲۲۴‌ از تولید ناخالص داخلی، ارزش دارایی‌‌‌ها حدود % ۳۷‌ تولید ناخالص داخلی و کل کسری آن حدود % ۱۸۷‌ از تولید ناخالص داخلی است که عملا صندوق را نیازمند بودجه عمومی کرده است. بنابراین نه‌تنها این صندوق به‌شدت ناپایدار است، بلکه باید نزدیک به ۸/ ۱برابر تولید ناخالص داخلی کشور برای جبران کسری این صندوق هزینه شود.

نرخ سالمندی و باروری در ایران:

بر اساس داده‌‌‌های پژوهشکده آمار برآورد می‌شود که جمعیت سالمند کشور در سال‌های ۱۳۹۵ تا ۱۴۳۰، در سناریوهای مختلف حدود چهار‌‌‌برابر شود و از ۴میلیون و ۸۷۰‌هزار نفر در سال ۱۳۹۵ به حدود ۱۹میلیون نفر در سال ۱۴۳۰ برسد. ارزیابی نرخ باروری در ایران که توسط سازمان ملل متحد انجام شده نیز نشان می‌دهد که این نرخ از ۲۸/۶ در سال ۱۳۵۸ به ۶۲/۱ در سال ۱۳۹۸ رسیده است.

وجود مشکلات ساختاری

موانع ساختاری نظیر عدم‌تحقق نظام چندلایه تامین‌اجتماعی که هزینه‌‌‌های قابل‌توجهی خارج از اصول بیمه‌‌‌ای را به صندوق‌ها تحمیل کرده است، شیوه اداره و مدیریت دارایی صندوق‌ها، نرخ بیکاری بالا که موجب کاهش ورودی‌‌‌های جدید و در نتیجه کاهش نسبت پشتیبانی در صندوق‌ها شده است، تورم فزاینده ناشی از ناکارآمدی نظام اقتصادی که تعهداتی خارج از اصول بیمه‌‌‌ای را به صندوق‌ها تحمیل کرده است، از جمله دیگر عواملی است که در قالب مشکلات ساختاری، ناترازی صندوق‌ها را تشدید کرده است.

بخش دوم: نتایج ارزیابی کمیسیون

به استناد ماده (29) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2):" دولت مکلف بوده است تا در راستای ایجاد ثبات، پایداری و تعادل بین منابع و مصارف صندوق های بیمه و بازنشستگی نسبت به اصلاح ساختار این صندوق ها براساس اصول کاهش وابستگی این صندوق ها به کمک از محل بودجه عمومی دولت و ... اقدام نماید." درهمین راستا، به استناد گزارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، میزان اعتبارات دریافتی صندوق ها از محل بودجه عمومی دولت طی چند سال اخیر نه تنها کاهش نیافته بلکه میزان آن از حدود 30 هزار میلیارد تومان در سال 1393 به حدود 217 هزار میلیارد تومان در سال 1401 رسیده است. بدیهی است اعتبارات کمکی به صندوق های دستگاهی ورشکسته همچون صندوق بازنشستگی کارکنان صدا و سیما، صندوق بازنشستگی کارکنان هما و .. از آن جایی که ذیل اعتبارات دستگاه اصلی پرداخت می شود، در این آمار لحاظ نشده است. لازم به ذکر است به استناد گزارش تفریغ بودجه سال 1400 دیوان محاسبات کشور، سهم دولت از مستمری پرداختی به منابع عمومی دولت حدود % 2/8 بوده است که رقم بالایی محسوب می شود.

در راستای تحقق حکم بند (الف) ماده (12) قانون برنامه ششم توسعه مبنی بر تکلیف دولت به تأدیه بدهی های خود به سازمان تأمین اجتماعی و مطابق با مفاد اجزاء ذیل تبصره (2) قانون بودجه سال 1401 کل کشور دولت مکلف گردیده است با رعایت سیاست های کلی اصل (44) قانون اساسی، مبلغ یک میلیون و سیصد هزار میلیارد ریال از طریق واگذاری سهام شرکت های دولتی بابت اجرای احکام ذیل به دستگاه های مربوطه به شرح زیر اقدام نماید...

مبلغ 900 هزار میلیارد ریال بابت پرداخت بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی، متناسب سازی بازنشستگان تأمین اجتماعی و بیمه قالیبافان

مبلغ 90 هزار میلیارد ریال با سازمان بازنشستگی کشوری بابت متناسب سازی بازنشستگان کشوری

مبلغ 50 هزار میلیارد ریال به سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح بابت متناسب سازی بازنشستگان لشگری

دراین راستا مطابق با ارزیابی های صورت گرفته در کمیسیون:

هیأت وزیران نوع و میزان سهام قابل واگذاری به دستگاه های مذکور را مشخص نموده است. همچنین واگذاری سهام توسط سازمان خصوصی سازی به سازمان های مذکور صورت پذیرفته است. بنابراین حکم مصرح در بند (ی) تبصره (2) قانون بودجه سال جاری اجرایی شده است.

به استناد مفاد اجزاء 1 و 2 بند (ز) تبصره (19) قانون بودجه سال 1401 کل کشور، به دولت اجازه داده شده است که برای اجرای تکالیف مقرر در قانون مذکور در مقابل دستگاه های اجرایی دارای اعتبار از محل مصارف عمومی دولت ، از طریق واگذاری سهام شرکت های دولتی و یا تهاتر نفت خام و میعانات گازی اقدام نماید. ارزیابی های کمیسیون حاکی از آن می باشد که علی رغم امکان بهره گیری دولت از این ظرفیت قانونی برای تأدیه بدهی های خود به صندوق های بازنشستگی، مستند به گزارش تفریغ شش ماهه بودجه سال 1401 این حکم تجویزی فاقد عملکرد بوده است.

مطابق با بررسی های صورت گرفته، در برخی از مواقع صندوق های بازنشستگی به رغم اختیار قانونی در جهت تقسیم سود خالص شرکت های تابعه و متعاقباً دریافت وجوه آن جهت تأمین نقدینگی مورد نیاز منجمله پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان و همچنین ایفای تعهدات بیمه درمانی خود ( سازمان تأمین اجتماعی)، از این کار اجتناب نموده و صرفاً %10 از سود خالص شرکت های تابعه خود را به دلیل الزامات قانونی تقسیم می نمایند. که عمدتاً به آن دلیل است که واحدهای اجرایی مزبور استفاده از بودجه عمومی کشور (کمک دولت) و یا اخذ تسهیلات از بانک های عامل را به عنوان راهکار جایگزین جهت تأمین نقدینگی مورد نیاز خود انتخاب نموده اند. این در شرایطی است که گزینه های پیش گفته به ترتیب منجر به کاهش سرانه بودجه عمومی ( انتقال منابع مندرج در بودجه عمومی جهت پرداخت تعهدات صندوق ها) و افزایش هزینه های تأمین نقدینگی برای صندوق های مزبور گردیده است. درهمین راستا لازم به اشاره است به استناد گزارش تفریغ بودجه سال 1400تا پایان سال 1400 مبلغ 33،754،740 میلیون ریال از سود سهام دریافتنی از شرکت های تابعه در صندوق های بازنشستگی وصول نگردیده است.

مطابق با مفاد بند(4) قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی-مصوب 1395، سازمان خصوصی سازی می بایست سهام شرکت های دولتی را به بخش خصوصی واگذار و منابع آن را در اختیار صندوق های بازنشستگی قرار دهد". صرف نظر از آن که در طی سال های گذشته و برخلاف قانون مستقیماً سهام این گونه شرکت ها به صندوق های بازنشستگی واگذار گردیده است، ازسوی دیگر مطابق با گزارش دیوان محاسبات کل کشوراز 285 شرکت مورد بررسی در انتهای سال 1400، 49 شرکت معادل 17 درصد زیان ده و 26 شرکت مشمول ماده 141 قانون تجارت بوده اند. این موضوع بدان معناست که عمدتاً انتقال دارایی ها در قالب شرکت های زیان ده و بعضاً غیرفعال به صندوق، بابت رد دیون صورت گرفته است که ، نه تنها کمکی به تأمین مالی بابت پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان و پرداخت سایر دیون صندوق ننموده است بلکه صندوقی را که در تأمین منابع با مشکلات جدی روبه رو بوده با چالش های اساسی مرتبط با این شرکت ها ( مانند بهره وری پایین،دارایی ها و اموال مازاد و غیرمولد،زیان انباشته، نیروی انسانی مازاد و ...) مواجه ساخته است

بخش سوم: جمع بندی و پیشنهادات

با عنایت به مطالب مطروحه، به نظر می رسد محاسبات فنی ( اکچوئری ) صندوق‌های تامین اجتماعی و سیاست‌گذاری برای انجام این دست از محاسبات مهمترین شاخص در دوام و عدم ورشکستگی صندوق‌های تامین اجتماعی است. هرچه ورودی و حق بیمه و کسورات پردازان صندوق‌های کارگری از جمله صندوق تامین اجتماعی بیشتر باشد، پویایی، کیفیت و دوام صندوق افزایش می‌یابد. لذا اکنون مهمترین مسئله صندوق های بازنشستگی ورودی آن هامی باشد. نرخ پایین ضریب پشتیبانی و کاهش مداوم ان طی چندسال اخیر نشان از آن دارد که عدم موفقیت سیاستگذاران کلان در حوزه ایجاد اشتغال خالص در کشور را می توان از جمله دلایل عمده در رخداد وضعیت فعلی صندوق های بازنشستگی دانست.

علی ایحال، به عنوان جمع بندی گزارش حاضر به موارد ذیل اشاره می گردد:

وفق مفاد جزء (1) ماده (29) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) :" ...تقویت فعالیت های اقتصادی و سرمایه گذاری سودآور با اولویت سرمایه گذاری در بازار پول و سرمایه، به نحوی که سود سرمایه گذاری مورد نظر کمتر از سود اوراق مشارکت بانکی نباشد"، به عنوان یکی از تکالیف دولت در راستای ایجاد ثبات، پایداری و تعادل بین منابع و مصارف صندوق های بیمه و بازنشستگی عنوان شده است. بررسی های کمیسیون حاکی از آن است در تعداد قابل توجهی از شرکت های تابعه صندوق های بازنشستگی، نرخ بازده سرمایه گذاری با نرخ اوراق مشارکت بانکی فاصله زیادی دارد که این موضوع بیانگر مغفول ماندن این حکم قانونی در رابطه با ضرورت اصلاح ساختار این صندوق ها و شرکت های تابعه می باشد. در راستای تحقق حکم بالادستی مذکور دولت مکلف است اقدامات لازم -همچون تصریح احکام تکلیفی مورد نیاز در برنامه هفتم توسعه- را برای اصلاح ساختار صندوق های بازنشستگی و رعایت اصول سرمایه گذاری انجام داده و نیز گزارش آن را مستمراً به کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی ارائه نماید.

مطابق با حکم جزء (2) ماده (29) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) :" ایجاد هرگونه تعهد بیمه ای و بار مالی خارج از ارقام مقرر در جداول قوانین بودجه سنواتی برای صندوق ها ممنوع است...". درهمین راستا، باتوجه به اینکه ادامه متناسب سازی حقوق بازنشستگان در صندوق های بازنشستگی به ویژه در سازمان تأمین اجتماعی که دارای بیش از 3 میلیون نفر مستمری بگیر می باشد مستلزم تأمین منابع پایدار توسط دولت در قانین بودجه و پیرو آن تخصیص و پرداخت به موقع منابع به صندوق های ذیربط می باشد، انتظار می رود در لایحه بودجه سال 1402، دولت سهم اعتبارات مربوطه را به صورت دقیق پیش بینی و درج نماید چراکه در غیر این صورت زمینه استقراض این صندوق ها از سیستم بانکی ، رشد مطالبات آن ها از دولت و در نهایت وخیم تر شدن وضعیت منابع و مصارف صندوق های بازنشستگی را بیش از پیش شاهد خواهیم بود. لذا پیشنهاد می گردد در جریان تصویب لایحه برنامه هفتم توسعه اتخاذ هرگونه تصمیم در خصوص بیمه های اجتماعی منوط به پیش بینی بار مالی آن براساس اصول و قواعد و محاسبات بیمه ای و با لحاظ تعهدات بین النسلی و رعایت حقوق مکتسبه بیمه شدگان و مستمری بگیران گردد.

سازمان تامین اجتماعی در شرایط فعلی صرفا "مسئولیت محور" و "تعهد محور" است. اما در نوع نظام تامین اجتماعی «حق بیمه محور»، هر فرد به نسبتی که به‌عنوان حق بیمه به صندوق تامین اجتماعی واریز می‌کند، دریافت می‌کند. بدیهی است در صورت استقرار نظام تأمین اجتماعی از نوع " حق بیمه محور" دولت و به ویژه سازمان تأمین اجتماعی خواهند توانست از طریق یک برنامه ریزی و ریل گذاری صحیح حتی از میزان اشتغال ناقصی که در کشور وجود دارد نیز دریافتی داشته باشند. درهمین راستا پیشنهاد می گردد بهره گیری از شیوه های نوین بیمه پردازی در نظام رفاه و تأمین اجتماعی کشور مورد مطالعه و توجه کارشناسان امر قرار گرفته و به تبع آن، توسط قانونگذاران و سیاستگذاران در اسناد و قوانین بالادستی لحاظ گردد.

مطابق با بررسی ها در کشور ما اغلب بازنشستگان به لحاظ عدم رضایت از وقوع بازنشستگی و احساس به داشتن توان مجدد فعالیت اقتصادی کماکان تمایل دارند پس از بازنشستگی، به اشتغال در مشاغل قبلی یا واحدهای کاری مشابه به تداوم فعالیت خویش اهتمام ورزند ( هر چند که عدم کفایت حقوق بازنشستگی نیز تا حدودی می‌تواند عامل چنین بازگشت به کاری باشد). به این ترتیب اغلب بازنشستگان علیرغم استفاده از حقوق بازنشستگی کماکان یک فرصت شغلی را هر چند خارج از واحد کاری قبلی، اشغال می‌نمایند. ثانیا افراد بازنشسته در صورت اشتغال مجدد، نه تنها در شرایط حاضر با اشتغال مجدد، یک فرصت شغلی را از جوانان اخذ کرده بلکه بواسطه عدم پرداخت حق بیمه مربوطه، در آینده نیز صندوق های بیمه‌ایی را که دارای ماهیت مشاع بین النسلی بوده و جوانان امروز به عنوان بازنشستگان آینده باید از منافع آن برخوردار گردند را با کاهش منابع و بحران مواجه خواهند ساخت. از این رو با عنایت به مطالب مطروحه پیشنهاد می‌گردد، مواردی که شرط سنی از قوانین مربوط به وقوع حالت بازنشستگی حذف شده یا یا باکاهش مواجه شده است مورد تجدید نظر قرار گرفته و با توجه به اهمیت موضوع و تجارب جهانی در سایر کشورها، اصلاحات اساسی در این خصوص در دستور کار مراجع ذیربط قرار گیرد.

سخن پایانی:

به نظر می رسد قبل از هرچیز، به منظور تحقق اهداف یک نظام تأمین اجتماعی کارآمد و انتظام بخشی به چالش های متعددی که درحال حاضر صندوق های بازنشستگی کشور با آن مواجه هستند به ویژه نظام بخشی به هزینه ها و مصارف این صندوق ها، لازم است تا دولت محترم نسبت به تدوین و ابلاغ دستورالعمل های مقتضی و راهکارهای عملیاتی موثر و کارآمد برای تحقق احکام و قوانین موجود در این حوزه اقدام کند، بدیهی است تنها با اجرای دقیق قوانین است که می توان به رفع آسیب های موجود در تمام زمینه ها امید داشت. درهمین راستا، کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی نیز ضمن آن که به دفعات در جلسات برگزار شده با مسئولین صندوق های بازنشستگی آمادگی خود را برای هرگونه همکاری در این خصوص اعلام نموده، نظارت مستمر بر روند پیشرفت اقدامات و اجرایی شدن قوانین مرتبط و گزارش دهی مستمر به مردم به ویژه بازنشستگان شریف کشور و نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی را در دستور کار آتی خود قرار خواهد داد. امید آن که مثمرثمر واقع گردد.