ضرورت توجه جدی به تدوین و تنقیح قوانین و مقررات

یکی از بنیادی ترین ابزار و لوزام حرکت بر مدار قانون و قانونمندی، تبیین و مشخص نمودن اراده قانونگذار در عرصه های مختلف، هم از نظر مفهومی و هم موضوعی است. بدیهی است در غیر این صورت، منطقاَ نمی توان از مجریان قانون در مفهوم اعم آن (شامل قوای مجریه و قضائیه و مردم) رعایت قانون را انتظار داشت به ویژه آنکه در میان انبوه قواعد و مقررات قانونی، در بسیاری از موارد شناسائی آخرین اراده قانونگذار ناممکن خواهد بود. از این روست که فرایند تدوین و تنقیح قوانین، در نظام های حقوق نوشته، به عنوان یکی از مهمترین اقدامات نظام حکومتی و در موازات قانونگذاری مطرح می گردد تا با بکارگیری روش های علمی به شناسائی تعارضات و مغایرت های قانونی پرداخته و با تبیین موارد عام و خاص، ناسخ و منسوخ و ...، آخرین اراده قانون گذار را به نحو موضوع بندی شده و بصورتی پیراسته و مدون، فراروی مجریان و دست اندرکاران امر قرار دهد. اما آنچه در این میان از ضرورتی اولیه برخوردار است، تعیین متولی امر و جایگاه آن در ساختار نهادهای حکومتی است که بی تردید در توفیق فرایند تدوین و تنقیح نقشی به سزا دارد. شاید در نگاه اول به این موضوع، این نکته به ذهن خطور نماید که همانگونه که قانونگذار مبادرت به وضع قانون می نماید، بهتر از هر نهاد دیگری می تواند مبین آخرین اراده و منظور و مقصود خود بوده و به حل تعارضات قانونی و تبیین موارد ناسخ و منسوخ بپردازد لذا فرایند تدوین و تنقیح را باید در اختیار قوه مقننه گذارد. اما نگاهی ژرف و دقیقتر حکایتی دیگر را رقم می زند و عدم دقت و جامعیت این دیدگاه را می نمایاند؛ چراکه حتی اگر قانونگذار در وضع قواعد قانونی در زمینه ای خاص، دقت نظر بالایی نیز داشته باشد، همواره این امکان وجود داشته و خواهد داشت که در زمان وضع قانون جدید، برخی از قواعد پیشین و مقدم مغفول مانده و تعارضات قانونی را در مقام اجرا سبب شود، و این احتمال با توجه به رابطه نزدیک و تاثیر و تاثر قواعد قانونی در تمامی عرصه ها نسبت به هم، به عنوان اجزاء نظام حقوقی واحد، پررنگتر شده و بیشتر خودنمائی می کند؛ به بیانی دیگر اگر قانونگذار امکان این امر را می¬داشت اساساً به وضع قواعد معارض و مغایر مبادرت نمی نمود تا تدوین و تنقیح آن ضرورت یابد. علاوه بر آن و از سویی دیگر، بسیاری از قواعد به ظاهر همسو و غیرمعارض تنها در مقام اجرا تعارضات و مغایرتهای میان خود را می نمایانند و به عبارتی دیگر این مجریان قانون هستند که در مقام اجرا و استناد به قانون متوجه مغایرت ها و ابهامات موجود در عرصه قوانین می شوند. از این جهت، می توان گفت که مرحله بسیار مهم و آغازین فرایند تدوین و تنقیح از ویژگی اجرایی و اداری برخوردار است. این سخن به معنی نفی نقش قانونگذار در برخی از موارد که تکمیل فرایند مستلزم اعلام اراده وی می باشد، نخواهد بود؛ چراکه در مواردی همچون ابهام در مفهوم یک قاعده قانونی، تفسیر آن بی تردید در صلاحیت قانونگذار خواهد بود و همین نکته، تدوین و تنقیح قوانین را به امری بدل نموده است که مستلزم تعامل تمامی قوا می باشد. از این رو و با توجه به ماهیت امر، قانون تشکیل سازمان تنقیح و تدوین قوانین کشور در اسفند 1350 به تصویب رسید و به موجب آن، سازمان مذکور زیر نظر نخست وزیر تاسیس گردید. شایان ذکر است که بر اساس ساختار حاکم بر نظام حقوقی وقت، محاکم زیر نظر وزارت دادگستری قرار داشتند و بدین ترتیب قانون مزبور با توجه به نقش مجریان قانون در مراجع اداری و نیز محاکم قضایی در امر تنقیح و شناسایی موارد ابهام و تعارضات و مغایرتها، به جنبه اداری و اجرایی تدوین و تنقیح اولویت بخشید. با وجود این، از اهمیت نقش قانونگذار نیز در این فرایند غافل نمانده بود، چراکه در موارد لازم، ارجاع امر به مجلسین را ضروری دانسته و حتی با پیش بینی این امر که تعیین تکلیف نسبت به یک موضوع در مجلسین ممکن است به درازا بیانجامد و به منظور اجتناب از خلاء قانونی در این مدت، حل ابتدائی مسئله را به کمیسیون دادگستری مجلسین که به صورت مشترک تشکیل می گردید واگذار نموده بود و نظر این کمیسیون را تا زمان تعیین تکلیف موضوع توسط مجلسین، لازم الاجرا می دانست. بدین ترتیب این قانون، با دیدی همه جانبه نسبت به امر تدوین و تنقیح قوانین، در زمان خود به بهترین نحو نسبت به موضوع تعیین تکلیف نموده بود. اما در پی انقلاب اسلامی و تغییر ساختار حاکم، این امر متولی خود را از دست داد و هرچند عملاَ واحدی اداری در معاونت حقوقی و امور مجلس نخست وزیری و سپس نهاد ریاست جمهوری، با استفاده از تجربیات گذشته و مبتنی بر تمامی اصول و قواعد ناظر بر امر تدوین و تنقیح قوانین، به تلاش خود در این زمینه ادامه داده است، اما صدها مجموعه ارزشمند گردآوری شده توسط این بخش فاقد جنبه الزام آور می باشند. و این در حالیست که امروزه با تعدد و تنوع نهادهای مختلفی که در کنار مجلس شورای اسلامی مبادرت به وضع قواعد حقوقی می نمایند (نهادهائی همچون مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورایعالی امنیت ملی، شورای عالی انقلاب فرهنگی و ...)، ضرورت تدوین و تنقیح قوانین بیش از پیش خودنمائی می کند. در چنین شرایطی، انتظار می رفت قوه مقننه با مطالعه دقیق و کارشناسانه و با توجه به تمامی جوانب امر و بکارگیری تجربیات سایر نظام های حقوقی که لازمه یک رویکرد علمی است، با تصویب قانونی مناسب و کارامد در این زمینه راهگشا باشد. اما متاسفانه و با تاخیر بسیار زیاد، نهایتاَ با تصویب قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور در سال 1389، نه تنها کمکی به رفع مشکل نکرد، بلکه مشکلات بیشتری را نیز فراروی امر تدوین و تنقیح قرار داد. قانون اخیر که ظاهراَ به صورتی شتابزده و غیر کارشناسانه به تصویب رسیده و حتی شائبه سیاسی بودن آن را نیز موجب شده است، این امر را در صلاحیت معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی قرار داده و با ممنوعیت انتشار مجموعه قوانین بدون تایید معاونت قوانین مجلس، تمامی دستگاههایی که مبادرت به وضع قواعد الزام آور می نمایند را مکلف نموده مصوبات خود را جهت اعمال این قانون برای آن معاونت ارسال دارند همچنین در همان قانون با وضع ضرب الاجل دستگاههای اخیر مکلف شده اند قوانین خویش را تنقیح و به معاونت قوانین ارسال نمایند! اما ناکارآمدی و عدم واقع نگری قانون مزبور، عدم حصول نتیجه در مهلت مقرر را در پی داشت و موجب شد تا مجلس ضمن تمدید مهلت، در اقدامی عجیب با انعقاد تفاهم نامه ای با سازمان بازرسی کل کشور، اجرای قانون را به آن سازمان محول نماید؛ امری که نه تنها خلاف قانون می باشد، بلکه با توجه به حجم کاری گسترده سازمان بازرسی و عدم برخورداری از امکانات لازم در این خصوص، کمترین شانس موفقیت را نخواهد داشت. بدین ترتیب، مجلس شورای اسلامی نه تنها تجربه بسیار گرانقدر و ظرفیت بالای موجود در معاونت حقوقی ریاست جمهوری را نادیده گرفته، بلکه علیرغم صرف هزینه ای هنگفت، تا کنون هیچگونه خروجی مثبت و قابل توجهی را نیز نداشته است. از این رو با توجه به ساختار حاکم بر نهادهای عمومی در جامعه و اهمیت به سزای تدوین و تنقیح قوانین، به نظر می رسد بهترین اقدام، تاسیس سازمانی مستقل و فراقوه ای باشد تا ضمن استفاده و بکارگیری تمامی تجربیات چند ده ساله بخش تدوین و تنقیح قوانین و مقررات ریاست جمهوری، به شیوه ای علمی به این مهم بپردازد. بی تردید، جهت برخورداری حاصل کار از جنبه الزام آور، این سازمان می باید تحت نظر شورای عالی تدوین و تنقیح قوانین و مقررات، متشکل از نمایندگان تمامی قوا و مجمع تشخیص مصلحت نظام و سایر مراجع مهمی باشد که مبادرت به وضع قواعد حقوقی می نمایند؛ به گونه ای که تصمیمات این شورا در خصوص موضوعات ارجاع شده، تا زمانی که نسبت به آن توسط مرجع وضع کننده تعیین تکلیف نشده است، الزام آور باشد. شایسته است رئیس جمهور منتخب (به عنوان دومین مقام رسمی کشور و نیز رییس قوه مجریه) با توجه به ماهیت تدوین و تنقیح قوانین ومقررات و ضرورت تولیت آن توسط سازمانی که با برخورداری از جایگاه مناسب و فراقوه ای امکان تعامل قوا را در این عرصه فراهم سازد، تمهیدی اتخاذ نمایند تا با تهیه و ارائه لایحه ای قانونی، به بهترین نحو نسبت به این موضوع تعیین تکلیف گردد. در غیر اینصورت تحقق آرمان قانونگرائی در دولت جدید، دور از ذهن خواهد بود.