عملكرد بودجه درسال‌هاي اخير

بودجه‌ريزي نوعي سياست‌گذاري مالي و داراي ابعاد اقتصادي، سياسي، مديريتي، اجتماعي و فني است. دولت با توجه به چرخه‌هاي ركود و رونق و با عنايت به قوانين برنامه و ساير اسناد بالادستي، بايد جهت‌گيري‌ها و سياست‌گذاري‌هاي لازم را مبتني بر نظرات علمي به‌گونه‌اي تنظيم كند تا اهدافي چون مهار بيكاري، استفاده از ظرفيت‌هاي خالي توليد، كاهش تورم، حفظ ارزش پول ملي، تعادل در بازارهاي پولي و مالي، كنترل نرخ بهره و ايجاد تعادل در تراز پرداخت‌ها با سياست‌گذاري مناسب مالي در قالب بودجه سنواتي محقق شود. در اين بين اتخاذ سياست‌هاي پولي و ارزي مناسب و متناسب با سياست‌هاي مالي از سوي بانك مركزي و در تعامل پويا با دولت نقش اساسي دارد. از مهم‌ترين الزامات حقوقي و ساختاري جهت تنظيم بودجه سالانه مي‌توان به رعايت اصولي نظير جامعيت، وحدت، تعادل و سالانه بودن آن، تنظيم صحيح و واقع‌بينانه بودجه، ارائه به موقع آن به مجلس شوراي اسلامي و ارتباط آن با اسناد بالادستي اشاره كرد كه خدشه وارد نمودن بر هر يك از آنها، علاوه بر ايجاد ابهام در تدوين و تصويب و اجراي بودجه كل كشور، نظارت دقيق و موثر دستگاه‌هاي نظارتي از جمله ديوان محاسبات كشور را با چالش جدي مواجه مي‌كند. عملكرد كلان بودجه و تحليل منابع و مصارف: با نگاهي به روند بودجه‌هاي سنواتي طي سال‌هاي 1387 لغايت 1390 درمي‌يابيم كه بودجه كل كشور طي اين سال‌ها به ميزان 14.463 هزار ميليارد ريال بوده كه با اصلاحات انجام شده؛ بالغ بر 20.799 هزار ميليارد ريال محقق شده است. عملكرد مذكور نسبت به بودجه سنوات ياد شده معادل 139 درصد در بخش منابع و 138 درصد در بخش مصارف بوده است.ميزان بودجه كل كشور طي سنوات مذكور به استثناي سال 88 روند افزايشي داشته است، به نحوي كه بودجه سال 1387 به ميزان 2.902 هزار ميليارد ريال و در سال 88 با (4- درصد) كاهش بالغ بر 2.791 هزار ميليارد ريال و در سال 1389 با 33 درصد افزايش به 3.684 هزار ميليارد ريال و در سال 1390 با 38 درصد درصد رشد نسبت به سال 1389 به رقم 5.083 هزار ميليارد ريال رسيده كه نهايتا در سال 1391 با (12 درصد) رشد نسبت به سال قبل به 5.665 هزار ميليارد ريال بالغ شده است. بودجه شركت‌هاي دولتي 64 درصد، بودجه عمومي دولت 33 درصد و درآمدهاي اختصاصي 3 درصد از كل بودجه‌هاي مصوب سنواتي طي اين سال‌ها را به خود اختصاص داده است.بودجه كل كشور در سال 1391 بالغ بر 5.665 هزار ميليارد ريال بوده كه سهم منابع عمومي دولت با 1.443 هزار ميليارد ريال معادل 25 درصد و سهم شركت‌هاي دولتي معادل 4.021 هزار ميليارد ريال برابر با 71 درصد مي‌باشد. سهم درآمدهاي اختصاصي با رقمي معادل 201 هزار ميليارد ريال نيز برابر با 4 درصد مي‌باشد. درصد تحقق بودجه عمومي دولت طي سال‌هاي مذكور (1387 الي 1390) در بخش منابع، 83 درصد و در بخش مصارف، 77 درصد و اين روند در بودجه شركت‌هاي دولتي در بخش منابع و مصارف بالغ بر 16.857 هزار ميليارد ريال، معادل 140 درصد مي‌باشد (40 درصد افزايش نسبت به پيش‌بيني اوليه) دليل افزايش مذكور، عدم پيش‌بيني صحيح منابع و مصارف شركت‌هاي دولتي در بودجه كل كشور بوده و شركت‌ها در راستاي ماده (2) قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت، بودجه‌هاي مصوب خود را اصلاح مي‌كنند. تركيب منابع عمومي دولت طي سال‌هاي 1387 لغايت 1390 معادل 42 درصد مربوط به درآمدها و 34 درصد واگذاري دارايي‌هاي سرمايه‌اي و 24 درصد واگذاري دارايي‌هاي مالي مي‌باشد. پيش‌بيني منابع بودجه عمومي دولت طي سال‌هاي ياد شده روند صعودي داشته ليكن عملكرد آنها نشان‌دهنده عدم تحقق مبالغ پيش‌بيني شده مي‌باشد. درصد تحقق منابع عمومي بودجه در سال 1387 به ميزان 85 درصد و در سال 1388، معادل 89 درصد مبلغ پيش‌بيني و در سال 1389، معادل 84 درصد و در سال 1390، معادل 76 درصد بوده است. در سال 1391 منابع عمومي بالغ بر 1.442 هزار ميليارد ريال پيش‌بيني شده كه در يازده ماهه ابتدايي سال با 59 درصد عملكرد بالغ بر 857 هزار ميليارد ريال مي‌گردد. همچنين درصد تحقق مصارف عمومي در سال‌هاي 1387 الي 1390 به ترتيب معادل 85 درصد، 89 درصد، 75 درصد و 76 درصد پيش‌بيني بوده و اين نسبت در يازده ماهه ابتدايي سال 1391 با عملكردي بالغ بر 862 هزار ميليارد ريال، معادل 60 درصد مي‌باشد كه بيشترين درصد مصارف بودجه، مربوط به هزينه‌هاي جاري دولت به مبلغ 783 هزار ميليارد ريال مي‌باشد. بخش درآمدها ميزان درآمدهاي پيش‌بيني شده در سنوات 1387 لغايت 1390معادل 1.908 هزار ميليارد ريال بوده كه معادل 1.834 هزار ميليارد ريال آن برابر با 96 درصد به حيطه وصول درآمده كه عمدتا مربوط به ماليات‌ها و درآمدهاي حاصل از مالكيت دولت بوده كه در سنوات اخير بيش از 90 درصد از پيش‌بيني درآمدها را به خود اختصاص داده است. مي‌توان اذعان كرد دستگاه‌هاي متولي، موفقيت نسبي در وصول درآمدها داشته‌اند، اما اين روند با شناسايي ظرفيت‌هاي جديد مالياتي و تلاش موثرتر در وصول ماليات‌هاي معوق با راه‌اندازي پايگاه اطلاعات موديان مالياتي وفق ماده (120) قانون برنامه پنجم توسعه و اجراي بند «ب» ماده (9) قانون ارتقاي سلامت نظام اداري مقابله با فساد از سوي وزارت امور اقتصادي و دارايي روند مطلوب‌تري به خود خواهد گرفت. ذكر اين نكته ضروري است كه با توجه به شرايط اقتصادي حاكم بر كشور و منطقه، توجه به ماليات و وصول ماليات‌هاي معوق و جلوگيري از فرار مالياتي از اهميت وافري برخوردار است. درآمدهاي حاصل از مالكيت دولت متاسفانه در سال 1390 از كاهش چشمگيري برخوردار بوده است. اين مطلب حاكي از وصول 53 درصدي سود سهام شركت‌هاي دولتي و 40 درصدي ساير درآمدهاي حاصل از ماليات دولت مي‌باشد كه كاهش اخير ناشي از عدم وصول درآمد حاصل از هدفمندكردن يارانه‌هاي انرژي به مبلغ 40 هزار ميليارد ريال از محل افزايش قيمت حامل‌هاي انرژي و قسمتي از سود سهام دولت بوده است. روند وصول درآمدهاي فوق در يازده ماهه ابتدايي سال 1391 بيانگر وصول مبلغ 63 هزار ميليارد ريال معادل 47 درصد درآمدها نسبت به پيش‌بيني يازده ماهه ابتدايي سال جاري است. * درآمد حاصل از واگذاري دارايي‌هاي سرمايه‌اي در بخش منابع عمومي دولت: متاسفانه به‌رغم تاكيد مقنن در سال‌هاي برنامه چهارم و پنجم توسعه و همچنين سياست‌هاي كلي مبني بر كاهش وابستگي بودجه به نفت، درمي‌يابيم كه طي سال‌هاي 1387 الي 1391 نه تنها اتكاي بودجه به نفت كاهش نداشته بلكه نفوذ درآمدهاي نفتي در شريان‌هاي بودجه كل كشور بيشتر شده است. محاسبات بودجه‌اي و عملكردي بخش واگذاري دارايي‌هاي سرمايه‌اي كه 96 درصد از آن به طور مستقيم به فروش نفت و فرآورده‌هاي نفتي مرتبط است، حاكي از اختصاص 36 درصد از كل منابع عمومي دولت طي سال‌هاي مذكور به اين بخش بوده كه عملكرد واقعي آن بالغ بر 40 درصد بوده است، به عبارت ديگر 40 درصد كل منابع بودجه عمومي دولت مستقيما از محل فروش نفت تامين شده است. اين نسبت در سال 1387 به ميزان (35درصد) پيش‌بيني و (24 درصد) عملكرد و در سال 1388 معادل 19 درصد پيش‌بيني و 20 درصد عملكرد مي‌باشد، در سال 1389، 38 درصد پيش‌بيني و 43 درصد عملكرد را نشان مي‌دهد، در سال 1390 اين نسبت به 38 درصد پيش‌بيني و عملكرد آن معادل 48 درصد بوده است. در يازده ماهه ابتدايي سال 1391 نيز اين نسبت معادل 48 درصد پيش‌بيني و 42 درصد عملكرد مي‌باشد. اين در حالي است كه در سال 1391 صادرات نفت به شكل كم سابقه‌اي كاهش يافته است و اگر صادرات نفت طبق پيش‌بيني‌هاي بودجه محقق مي‌شد، وابستگي بودجه سال مرقوم به منابع حاصل از واگذاري دارايي‌هاي سرمايه‌اي شايد از مرز 60 درصد هم فراتر مي‌رفت. سال 1388 در ظاهر كمترين استفاده از منابع نفتي را نشان مي‌دهد لكن واقعيت امر حاكي از استفاده از مكانيزم حساب ذخيره ارزي (كه عمدتا از محل درآمدهاي حاصل از نفت خام تامين شده است) در بخش واگذاري دارايي‌هاي مالي مي‌باشد. مبلغ استفاده شده از حساب ذخيره ارزي در سال 1388 بالغ بر 133 هزار ميليارد ريال بوده است. در واقع در سال 1388 به روال سال‌هاي اجراي برنامه چهارم توسعه، وابستگي بودجه عمومي به منابع نفتي تا حدودي در سايه قرار گرفته به گونه‌اي كه اگر منابع حاصل از برداشت از حساب ذخيره ارزي را در اين سال به عنوان منابع نفتي واگذاري دارايي‌هاي سرمايه‌اي تلقي كنيم، وابستگي بودجه عمومي به منابع حاصل از واگذاري دارايي‌هاي سرمايه‌اي از 20 درصد به 37 درصد افزايش مي‌يابد. بنابراين وابستگي بودجه به نفت، هم در لوايح، هم در قوانين بودجه سنواتي با آنچه در عمل اتفاق افتاده است حكايت از وابستگي بيشتر بودجه به منابع نفتي دارد. از مجموع پيش‌بيني درآمد واگذاري دارايي‌هاي سرمايه‌اي در سنوات 1387 تا 1390 به مبلغ 1.518 هزار ميليارد ريال، معادل 89 درصد آن بالغ بر 1.347 هزار ميليارد ريال به حيطه وصول درآمده كه بيانگر توفيق دولت در وصول اين بخش از درآمدها كه ناشي از خام فروشي نفت ‌وميعانات گازي بوده است، مي‌باشد ليكن با توجه به شرايط اقتصادي ناشي از تحريم‌ها متاسفانه ميزان وصولي اين عنوان از منابع عمومي دولت در يازده ماهه ابتدايي سال جاري به 52 درصد نسبت به پيش‌بيني سالانه تقليل يافته است كه با ادامه روند فعلي به نظر مي‌رسد صرفا امكان تحقق 61 درصد منابع پيش‌بيني شده در بودجه سال 1391 فراهم خواهد شد. آثار اين روند، حركت به سمت اقتصاد مقاومتي را تجويز كرده و شايسته است در بودجه سال 1392 توجه جدي به اين مقوله صورت پذيرد. بودجه 92 و مشكلات پيش‌رو و اما درباره بودجه سال 1392 كشور كه روند تصويب را در نيمه دوم ارديبهشت‌ماه در مجلس شوراي اسلامي مي‌گذراند، نكاتي حائز اهميت است كه به‌طور خلاصه مورد اشاره قرار مي‌گيرد. اصولا ارسال بودجه در 11 اسفند ماه به مجلس شوراي اسلامي و تقاضا در قالب سه دوازدهم و نيز كل بودجه سالانه از عجايبي است كه در اين سال‌هاي آخر دولت با 8 سال تجربه همكاري با مجلس شوراي اسلامي، كه لابد به ظرايف و دقايق كار بيش از پيش آگاه شده است، در وقت خود قابل بررسي آسيب‌شناسانه است. در ساختار بودجه‌نويسي كشور با توجه به شرايط خاصي كه جمهوري اسلامي ايران از حيث درآمدي و هم هزينه‌اي با آن مواجه است، قدرت گزارشگري و نيز نظارت‌پذيري بودجه با كاهش رديف‌هاي مستقل بودجه‌اي كاهش مي‌يابد و از اين حيث سال 1392 تنها با 61 رديف مستقل و دستگاه در بين سال‌هاي پيشين بي‌نظير است و در نتيجه در يك كلام مي‌توان گفت دولت تلاش دارد با ارسال يك بودجه با اعداد و ارقام كلان و نيز احكام اندك، عملا مجلس را در اين سال پاياني در مقابل يك عمل انجام شده قرار دهد؛ زيرا نگارش بودجه از صفر، كاري است اولا غيرعملي، ثانيا بدون ترديد موجبات يك تنش جدي بين دو قوه را فراهم مي‌سازد و تصويب بودجه به شكل حاضر بدون آنكه نمايندگان دولت اصولا حاضر به پاسخگويي و توضيح روشني درباره لايحه پيشنهادي باشند، مي‌تواند در نوع خود، بدعتي جديد در مقابل دولت و مجلس از خود بر جاي گذارد و موجبات تضعيف هر چه بيشتر قدرت نظارتي خانه ملت را فراهم سازد. خصوصا كه دولت در اولين گام در اخذ مصوبه از مجلس شوراي اسلامي به‌رغم صراحت قانون، درباره بودجه يك دوازدهم يا سه دوازدهم كه آن را نسبتي معين از عملكرد سال ماضي مي‌داند، موفق شده است با يك پيشنهاد 45 هزار ميليارد تومان يعني حدود 45 درصد عملكرد بودجه سال 1391 به جاي 25 درصد لااقل به اخذ بودجه معادل 41 هزار ميليارد تومان يعني 41 درصد عملكرد بودجه سال 1391 نائل آيد. اينجاست كه بايد گفت سالي كه نكوست از بهارش پيداست. بنابراين پيش بيني مي‌شود مجلس محترم احتمالا و منطقا با فشارهاي بيشتري در تصويب همراه با تسريع لايحه پيشنهادي بدون تغييراتي قابل ملاحظه مواجه شود. در لايحه بودجه تقديمي افزايش قيمت‌هاي حامل‌هاي انرژي براي تامين حدود 120 هزار ميليارد تومان در آمد كه قطعا به قصد پرداخت يارانه‌هاي نقدي جديدي بدون محاسبه آثار تورمي احتمالي اين تصميم صورت پذيرفته است، از مسائلي است كه بايد نسبت به تبعات آن در اقتصاد كشور در خلال سال 1392 نگران بود. تاكيد دولت در تصويب شناور نرخ ارز عملا بخش در آمدي دولت را كاملا سيال و در اختيار دولت قرار مي‌دهد. از سوي ديگر در شش ماهه دوم سال تبعات احتمالي هر گونه تصميم اقتصادي بدون توجه به ديدگاه‌هاي كارشناسانه در صحنه سياست‌هاي پولي گريبانگير مسوولان دولت آينده خواهد شد؛ در حالي‌كه در سال گذشته عملا بودجه عمراني 38 هزار ميليارد توماني دولت تقريبا به يك پنجم رسيد؛ يعني دولت محترم تنها موفق شد كمتر از 22 درصد منابع كشور را به انجام فعاليت‌هاي عمراني بپردازد. تصور عمومي اين است كه در ماه‌هاي اول سال همچنان شرايط مناسب براي پرداخت مطالبات پيمانكاران و ايجاد يك تحرك جدي در فعاليت‌هاي عمراني به دليل تعهدات قابل ملاحظه‌اي كه دولت خود در حوزه پرداخت‌هاي انتقالي ايجاد كرده و انتظارات فوق‌العاده‌اي را آفريده است، فراهم نخواهد شد. بنابراين دولت آينده خصوصا‌ در ماه‌هاي نخست از شش ماهه دوم سال 1392 بايد علاوه بر كنترل نرخ تورم و سطح عمومي قيمت‌ها، برنامه‌هاي جدي ديگري در خصوص پايان دادن به ركود را در دستور كار قرار دهد كه به دليل تعارض و تزاحم موجود، كار نسبتا پيچيده‌اي است و اين مهم، تلاش و جديت صاحب‌نظران و انديشمندان اقتصاد كشور را در ارائه نظرات سازنده به دولتمردان آينده به شدت طلب مي‌كند.